- Volver al boletín
- por CLAUDIO IGLESIAS DARRIBA
- 5 de Junio de 2020
- www.saij.gob.ar
Resumen.
Sabemos que el cambio climático es producto del aumento de la temperatura media terrestre (que comienza con la extracción masiva de combustibles fósiles) a partir de la revolución industrial.
Y también sabemos que dicho proceso se ha acelerado fuertemente en los últimos años.
En este breve trabajo veremos algunos aspectos generales de la nueva ley argentina de cambio climático (Ley N° 27.
520) recientemente sancionada.
En particular, veremos sus tres grandes objetivos.
Y, nos detendremos especialmente en el objetivo referido a la mitigación, y veremos cómo podría afectar el crecimiento industrial de la Argentina.
También haremos referencia a algunas normas con las que se encuentra relacionada la nueva ley a fin de enmarcarla debidamente en nuestro ordenamiento jurídico ambiental.
Finalmente, arribaremos a algunas breves conclusiones y reflexiones sobre el tema.
2.
Introducción.
Si bien el cambio climático se origina con la revolución industrial, dicho proceso se ha acelerado fuertemente en las últimas décadas.
Esto ha sido puesto de relieve en un reciente informe del Panel Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC)(2), que recuerda que, en el decenio de 2006-2015, la actividad humana había causado un calentamiento del planeta de casi 1 grado centígrado (exactamente -0,87°C) (±0,12 °C) en comparación con la era preindustrial (1850-1900)-; y que, de continuar al ritmo actual de calentamiento, el mundo llegará a un calentamiento provocado por la actividad humana de 1,5 °C aproximadamente en 2040.
Este aumento de temperatura (1,5°C) implicaría graves riesgos relacionados con la salud, los medios de subsistencia, la seguridad alimentaria, el suministro de agua, la seguridad humana y el crecimiento económico de la humanidad, entre muchos otros parámetros.
A esta altura corresponde decir qué es el cambio climático.
Para ello tomaremos el concepto que la propia ley utiliza en su artículo 3°, que lo define como la ".
.
.
variación del clima atribuido directa o indirectamente a la actividad humana, que altera la composición de la atmósfera mundial y que se suma a la variabilidad climática natural observada durante períodos de tiempo comparables.
" Por su parte, debemos diferenciar el cambio climático de la llamada "variabilidad climática" (mencionada en propia ley) que es la modificación natural del clima, no atribuible al ser humano.
La variabilidad climática es lo que ha ocurrido en la tierra hasta los tiempos de la revolución industrial y que sigue ocurriendo sin intervención humana:
fenómenos como El Niño o La Niña, los huracanes en el hemisferio Norte, o las intensas lluvias en la Región Pampeana, son ejemplos de variabilidad climática.
Sin embargo, desde mediados del siglo XIX todos estos fenómenos se han visto incrementados en su intensidad (cosa que observamos a simple vista) debido al cambio climático.
En la Argentina, el día 20 de diciembre de 2019 entró a regir la Ley de Presupuestos Mínimos de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático Global(3).
Dicha norma permite a nuestro país cumplir con los Objetivos del Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas (ODS), en particular con el Objetivo 13, que consiste -justamente- en adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos(4).
No obstante que, la Argentina ya había suscripto el Acuerdo de París, por lo que estaba al día en el cumplimiento de sus obligaciones internacionales en materia de cambio climático.
Primeramente, debemos preguntarnos por qué es una ley de "presupuestos mínimos".
La respuesta es simple:
Porque, siendo la Argentina un país federal, el Estado Nacional solamente puede dictar normas generales uniformes para todo el territorio, que son -justamente- dichos presupuestos mínimos, fundados en el Art.
41 de la Constitución Nacional(5).
En este punto la ley 27.
520 ha seguido los pasos de sus predecesoras, entre ellas la Ley 25.
675 establece "presupuestos mínimos" en materia ambiental, entendiéndose por "presupuesto mínimo" a toda norma que concede una tutela ambiental uniforme o común para todo el territorio argentino(6).
También la Ley 25.
688, que establece los presupuestos mínimos para la preservación de las aguas, su aprovechamiento y uso racional; la Ley 26.
639, que establece los presupuestos mínimos para la preservación de los glaciares y del ambiente peri glacial; la Ley 26.
331, que establece los presupuestos mínimos de protección ambiental para el enriquecimiento, la restauración, conservación, aprovechamiento y manejo sostenible de los bosques nativos, etc.
No obstante, la materia climática parece relativamente diferente, toda vez que la propia ley hace referencia al cambio climático remarca el carácter "global" de la cuestión climática.
Esta cuestión era desconocida en tiempos de la Constitución de 1853, y la escasamente conocida en 1994, por lo que recién ahora podemos discutir el (mayor) carácter de las facultades del gobierno federal para regular la materia climática.
Finalmente, debemos tener en cuenta que la Argentina es parte de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (1992) incorporada por la Ley 24.
295 (1993) y del Acuerdo de París (2015) ratificado por la ley 27.
270, del año 2016.
3.
Acerca de los Objetivos de la Ley 27.
520.
La ley menciona tres grandes objetivos en su artículo 2°, los cuales veremos a continuación.
a) El primer gran objetivo que menciona la norma consiste en establecer las estrategias, medidas, políticas e instrumentos relativos al estudio del impacto, la vulnerabilidad y las actividades de adaptación al Cambio Climático que puedan garantizar el desarrollo humano y de los ecosistemas.
Este objetivo podría resumirse como referido a los conceptos de "vulnerabilidad y adaptación", reconocidos por los instrumentos internacionales en materia de cambio climático.
La referencia a la vulnerabilidad es importante en un país como el nuestro.
En principio, la vulnerabilidad es la propensión o predisposición a ser afectado negativamente por el clima.
Es un concepto que incluye la sensibilidad o susceptibilidad al daño y la falta de capacidad de respuesta y adaptación (IPCC, 2018).
La propia ley define la vulnerabilidad en su artículo 3° como la sensibilidad o susceptibilidad del medio físico, de los sistemas naturales y de los diversos grupos sociales a sufrir modificaciones negativas que puedan producirse por los efectos del cambio climático, incluida la variabilidad climática y los fenómenos extremos.
La vulnerabilidad está en función del carácter, magnitud y velocidad de la variación climática al que se encuentra expuesto un sistema natural o humano, su sensibilidad y su capacidad de adaptación(7).
Este es un concepto fundamental para la Argentina ya que (como todos los países en desarrollo) necesita fuertes políticas de adaptación para enfrentar una realidad urgente:
atender de manera inmediata el daño actual producido por la crisis climática causada por otros, que son los países altamente industrializados(8).
La adaptación, por su parte, consiste en la reducción de la vulnerabilidad, mediante la búsqueda de oportunidades y la construcción de capacidades locales.
Esto es válido tanto para la adaptación de los sistemas humanos y sociales como de los sistemas naturales.
La adaptación es una intervención humana de naturaleza local, y con una finalidad local.
Está prevista para remediar un daño presente o inminente.
Así, por ejemplo, los agricultores han adaptado históricamente sus conocimientos a las variaciones del clima (como la diversificación de cultivos y la diversidad genética).
Pero no son esas las variaciones a las que nos referimos cuando hablamos de adaptación al cambio climático sino cambios bruscos y sin precedentes en el clima que no les permite recurrir a sus conocimientos previos.
Allí, aparece claramente el concepto de adaptación al cambio climático, que requiere conocimientos nuevos, especializados, y la necesaria intervención del Estado.
Existen, asimismo causas socio culturales de la vulnerabilidad (como las limitaciones en el acceso a los bienes y servicios básicos) que generan graves deficiencias en los procesos de adaptación.
En nuestro país resulta fundamental una fuerte y sistemática política de adaptación al cambio climático.
b) El segundo gran objetivo que menciona la Ley 27.
520 consiste en asistir y promover el desarrollo de estrategias de mitigación y reducción de gases de efecto invernadero en el país.
La mitigación es la situación opuesta (aunque no excluyente) de la adaptación.
Consiste en la intervención humana encaminada a reducir las fuentes, o potenciar los sumideros, de gases de efecto invernadero (GEI).
Es una intervención de naturaleza global, y con una finalidad (también) global.
A diferencia de la adaptación, que es una intervención esencialmente local, y está referida a un daño también local.
Respecto de los GEI, corresponde aquí aclarar que estos gases se producen de manera natural como consecuencia de la actividad humana, y que son esenciales para la supervivencia de los seres humanos y de millones de otros seres vivos ya que, al impedir que parte del calor del sol se propague hacia el espacio, hacen habitable el planeta (ONU, n.
d.
).
A medida que la población, las economías y el nivel de vida -con el asociado incremento del consumo- crecen, también lo hace el nivel acumulado de emisiones de ese tipo de gases.
El GEI más abundante, alrededor de dos tercios de todos los tipos de GEI, es el dióxido de carbono (CO2) que resulta de la quema de combustibles fósiles.
Sin embargo, después de más de un siglo y medio de industrialización, deforestación y agricultura a gran escala, las cantidades de GEI en la atmósfera se han incrementado en niveles nunca antes vistos en tres millones de años (ONU, n.
d.
).
Las acciones de mitigación se observan claramente en la sustitución de las energías tradicionales (derivadas de la explotación del carbón, gas y petróleo) por las llamadas energías limpias (eólica, o solar, entre muchas otras), aunque esto es sólo una generalización.
Nadie duda de la importancia y los beneficios de las acciones de mitigación para el futuro del ambiente y del clima global, sin embargo, las políticas de mitigación se han convertido en una estrategia fuertemente impuesta por los países desarrollados a los países en desarrollo (como el nuestro) destinada a limitar su desarrollo.
Debemos tener presente que es por demás injusto someter a los países en desarrollo a las limitaciones que, en materia de mitigación, deberían ser soportadas únicamente por los países desarrollados.
De hecho, los primeros, como la Argentina, no tuvieron la oportunidad de explotar intensamente los recursos naturales durante la era industrial para satisfacer sus necesidades económicas (como sí lo hicieron los países desarrollados) y, por lo tanto, no son los principales responsables del problema que hoy conocemos como cambio climático.
Aquí entra a jugar el "principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas", contenido en el artículo 4° inc.
a) de la Ley 27.
520, que establece que las decisiones en materia de prioridades, transferencia tecnológica y de fondos, deberán tener en cuenta el reconocimiento histórico de la "responsabilidad desigual por los daños del calentamiento global".
Este reconocimiento se funda, a su vez en el Principio Primero de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático:
"Las Partes, en las medidas que adopten para lograr el objetivo de la Convención y aplicar sus disposiciones, se guiarán, entre otras cosas, por lo siguiente:
1.
Las Partes deberían proteger el sistema climático en beneficio de las generaciones presentes y futuras, sobre la base de la equidad y de conformidad con sus responsabilidades comunes pero diferenciadas y sus respectivas capacidades.
En consecuencia, las Partes que son países desarrollados deberían tomar la iniciativa en lo que respecta a combatir el cambio climático y sus efectos adversos(9)".
c) Finalmente, el tercer objetivo de la Ley 27.
520 es reducir la vulnerabilidad humana y de los sistemas naturales ante el Cambio Climático, protegerlos de sus efectos adversos y aprovechar sus beneficios.
Ya dijimos lo que implica la vulnerabilidad humana frente al cambio climático.
Respecto de la vulnerabilidad de los sistemas naturales al cambio climático, el tema hace referencia a la propensión de dichos sistemas a sufrir daños generalizados y sustanciales.
Así, por ejemplo, los glaciares siguen disminuyendo en todo el mundo, aunque con variaciones regionales,(10) y la fusión del hielo de los glaciares está ocasionando la expansión o aparición de nuevos lagos en los Andes, la Patagonia y otras regiones de montaña en nuestro país.
La reducción de la vulnerabilidad humana y de los sistemas naturales requiere fuertes políticas de Estado, coherentes y concretas, dado el concepto de "cambio climático" oculta uno más real y urgente, que es el de "crisis climática", algo que está ocurriendo aquí y ahora, y cuya solución no puede esperar al año 2100, ni siquiera al año 2050.
Dado que la adaptación es un fenómeno esencialmente local (a diferencia de la mitigación, que es global), las estrategias para lograrla también están centradas en estrategias que también son esencialmente locales.
De tal modo, ante los impactos asociados al cambio climático están surgiendo, a escala local, estrategias de contenido diverso.
Resulta entonces indudable que la capacidad de adaptación dependerá siempre de los casos concretos, vale decir de la manera como cada sistema humano y social (por un lado) y cada sistema natural (por el otro) responden a los estímulos del cambio climático, o sus impactos, de modo que reduzcan el daño causado y que potencien las oportunidades locales.
Las estrategias de adaptación no están aisladas de otras decisiones, y se producen en el contexto del cambio demográfico, cultural y económico, así como en un escenario de transformaciones en las tecnologías de la información, la preocupación de las autoridades, la practicidad y flexibilidad de las respuestas (Adger, 2000).
Podemos citar algunos ejemplos de adaptación tales como la restauración de ecosistemas y la prevención de la degradación y la deforestación, la gestión de la biodiversidad, la acuicultura sostenible, y los conocimientos locales e indígenas), los riesgos del aumento del nivel del mar (p.
ej.
, la defensa y el refuerzo de las costas), y los riesgos para la salud, los medios de subsistencia, los alimentos, el agua y el crecimiento económico, especialmente en los entornos rurales (p.
ej.
, prácticas de riego eficiente, redes de seguridad social, gestión de riesgos de desastres, diversificación y distribución de los riesgos, y adaptación basada en las comunidades) y en las zonas urbanas (p.
ej.
, infraestructuras ecológicas, utilización y planificación sostenibles de la tierra y gestión sostenible del agua)(11).
Finalmente, debemos recordar que existen sectores especialmente vulnerables al cambio climático, como los ancianos, los niños, niñas y adolescentes, las mujeres, los pueblos indígenas, las comunidades desfavorecidas, las personas que habitan determinadas zonas geográficas, las personas sin acceso a la información, o a los servicios esenciales, quienes padezcan determinadas condiciones físicas o psicológicas, todos los cuales se verán en situaciones de inferioridad para enfrentar eventos climáticos extremos(12).
De más está decir que la vulnerabilidad de estos sectores poblacionales aumentará en áreas geográficas extremadamente urbanas (a causa de las emisiones de monóxido de carbono) o en áreas extremadamente rurales (a causa de su aislamiento).
Lamentablemente, no podemos extendernos más en este tema por razones de brevedad.
4.
CONCLUSIONES.
De todo lo dicho en este breve análisis, podemos concluir que:
La norma tiene tres grandes objetivos, todos ellos referidos Adaptación, Vulnerabilidad, y Mitigación, problemas estos que hemos tratado brevemente en este artículo.
Muy particularmente debemos tener presente que las políticas de mitigación impuestas por los países desarrollados a los países de desarrollo pueden afectar severamente el desarrollo de estos últimos.
La ley complementa las obligaciones que había asumido la Argentina en materia de cambio climático al haber suscripto la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (1992) incorporada por la Ley 24.
295 (1993) y el Acuerdo de París (2015) ratificado por la ley 27.
270, del año 2016.
La norma fue aprobada por el consenso de los diferentes bloques del parlamento argentino con la finalidad de que nuestro país tuviera sin dilaciones una ley de cambio climático, lo que le permite cumplir con los Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas (2015).
5.
Normativa nacional.
-Ley 27.
520 -Ley 26.
639 -Ley 26.
331 -Ley 25.
688 -Ley 25.
675 6.
Normativa internacional.
-Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, incorporada por Ley 24.
295.
-Acuerdo de París (2015) ratificado por ley 27.
270.
Notas al pie:
1) Claudio Iglesias Darriba, Abogado (-Diploma de Honor- Universidad de Buenos Aires).
Diploma Superior y Candidato a Magister en Derecho y Economía del Cambio Climático (FLACSO Argentina).
Docente de Derecho Ambiental y de la Diplomatura en Litigio de Derechos Sociales y Ambientales de la Universidad Nacional de José C.
Paz (UNPAZ).
Doctor en Sociología (Universidad John F.
Kennedy).
2) La sigla corresponde a su denominación en inglés:
Intergovernmental Panel on Climate Change.
El Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) fue creado en 1988 para facilitar evaluaciones integrales del estado de los conocimientos científicos, técnicos y socioeconómicos sobre el cambio climático, sus causas, posibles repercusiones y estrategias de respuesta.
3) Publicada en el Boletín 20-12-2019.
4) Los ODS son parte de la llamada Agenda 2030 sobre Desarrollo Sostenible, aprobada por la ONU en el año 2015.
La Agenda cuenta con 17 Objetivos, los cuales incluyen temas tan diferentes como la eliminación de la pobreza hasta la igualdad de la mujer, o el combate al cambio climático.
5) C.
N.
- Art.
41.
Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales.
6) Ley 25.
675 - Art.
6° - Se entiende por presupuesto mínimo, establecido en el artículo 41 de la Constitución Nacional, a toda norma que concede una tutela ambiental uniforme o común para todo elterritorio nacional, y tiene por objeto imponer condiciones necesarias para asegurar la protección ambiental.
En su contenido, debe prever las condiciones necesarias para garantizar la dinámica de los sistemas ecológicos, mantener su capacidad de carga y, en general, asegurar la preservación ambiental y el desarrollo sustentable.
7) Ley 27.
520.
Art.
3°.
8) También se ha dicho que la vulnerabilidad es la propensión o predisposición de un sistema de ser adversamente afectado, y que ésta depende de la sensibilidad y la capacidad adaptativa de dicho sistema.
(Magrin, 2015).
9) CMNUCC - Art.
3 - Principios.
1°.
10) Las observaciones realizadas in situ y por satélite indican que, en el hemisferio norte, la superficie cubierta por la nieve en primavera ha disminuido un 8% desde 1922.
11) IPCC.
http//Ipcc.
ch/sites.
12) IPCC.
http//Ipcc.
ch/sites.
-Adger, W.
N.
(2000).
Social and ecological resilience:
are they related? Progress in Human Geography, (24), 47-364.
Retrieved from https:
//www.
researchgate.
net/publication/235737390_Social_and_Ecological_Resilie nce_Are _They_Related.
-IPCC.
(2018).
Glosario Copresidentes de la Junta Editorial de apoyo técnico.
-Magrin, G.
O.
(2015).
Adaptación al cambio climático en América Latina y el Caribe.
Retrieved from https:
//www.
cepal.
org/es/publicaciones/39842-adaptacion-al-cambio-climatico-amer ica- latina-caribe.
-ONU.
(n.
d.
).
ONU Cambio Climático.
Retrieved May 31, 2020, from https:
//www.
un.
org/es/sections/issues-depth/climate-change/index.
html
Más Doctrina...
Fuente de Información
➥ Se conocieron las condenas por la sedición policial de diciembre de 2013
➥ Condenaron por abuso sexual agravado a quien decía tener poderes sobrenaturales para llevar a cabo su cometido
➥ Rechazaron el amparo para evitar espectáculos de jineteada y doma entendiendo que no representan crueldad equina
➥ El Jurado de Enjuiciamiento absolvió al juez cuya secretaria le había imputado acoso sexual