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- por JUAN MANUEL LEONARDI
- 4 de Mayo de 2020
- www.saij.gob.ar
Con fecha 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud (OMS), declaró el brote del nuevo coronavirus como una pandemia, luego de que el número de personas infectadas por COVID-19 llegara a 118.
554, y el número de muertes a 4.
281, afectando hasta ese momento a 110 países.
A consecuencia de ello el Presidente de la Nación Argentina el 19/03/2020 dictó el DNU N° 297 que dispuso el "aislamiento social, preventivo y obligatorio" para todas las personas que habitan en el país o se encuentren en él en forma temporaria, decretando por los fundamentos allí esbozados, que durante su vigencia las personas deberán permanecer en sus residencias habituales o en la residencia en que se encuentren a las 00:
00 horas del día 20 de marzo de 2020 que es el momento de inicio de la medida.
Tal circunstancia motivó a consumir en mayor medida de lo normal -por los diversos medios- las distintas noticias sobre los acontecimientos que constantemente se iban produciendo.
En virtud de ello pudimos apreciar distintos procedimientos llevados a cabo para controlar el cumplimiento del denominado "congelamiento de precios y obligaciones de mantener e incrementar la producción" dispuesto por la Resolución Nº 100/2020 del Ministerio de Desarrollo Productivo, Secretaría de Comercio Interior de la Nación; en algunos de los referidos operativos intervenían las Autoridades Municipales labrando acta de infracción de los precios máximos y citando al dueño del comercio al Tribunal de Faltas.
Competencia.
Sabido es que la competencia es uno de los elementos esenciales del acto administrativo y debe surgir de un mandato positivo de la Constitución, la ley o el reglamento.
No hay competencia -como tampoco pueden existir órganos- que no se sustente en una norma; es decir, se reiteran en este caso los principios de legalidad administrativa.
En suma:
el principio de legalidad influye en la creación de las competencias(1).
El principio de juridicidad o legalidad objetiva, es el elemento que contribuye al reconocimiento y respeto de los derechos humanos, pues esencialmente limita la actuación de la autoridad a efectos de evitar posibles abusos del poder que trastoquen la esfera jurídica de los gobernados.
El principio de juridicidad implica el sometimiento de la administración al cumplimiento de las atribuciones y competencias que por ley se le establecen; es decir, todos los entes que conforman la administración se encuentran vinculados por el principio de legalidad en tanto que toda actuación de éstos ha de presentarse necesariamente como el ejercicio de un poder previamente atribuido por la ley, la que le construye y limita.
La Resolución Nº 100/2020 del Ministerio de Desarrollo Productivo, Secretaría de Comercio Interior de la Nación expresa en sus considerandos que "en virtud de las facultades conferidas por las Leyes Nros.
20.
680 y 27.
541, por la presente medida corresponde disponer transitoriamente, por el término de TREINTA (30) días corridos desde la entrada en vigencia de la presente, la fijación de precios máximos de venta al consumidor de bienes de consumo general a los valores vigentes al día 6 de marzo del presente año" (la misma fue prorrogada por Resolución Nª 117 del 17/04//2020).
La Ley de Abastecimiento Nº 20.
680 -reformada en 2014 por la ley 26.
991- en la cual se apoya la disposición o congelamiento de precios, tiene como autoridad de aplicación -como bien lo señala la misma Resol.
100/2020- a la Secretaría de Comercio Interior del Ministerio de Desarrollo Productivo (conf.
Decreto N° 50 de fecha 19 de diciembre de 2019 y su modificatorio).
Incompetencia Municipal.
En función de lo expuesto precedentemente, la Dirección de Comercio de las Municipalidades carecía de competencia para llevar adelante el control en cuestión, por lo que deviene nulo cualquier juzgamiento que se pretenda en base a las Actas labradas.
Las actuaciones llevadas a cabo por las Autoridades Municipales en cuanto al control de los "precios máximos", eran nulas por carecer de competencia para actuar como organismo de control sobre ese extremo.
Como las autoridades municipales sólo tenían competencia para controlar en materia de "seguridad", "higiene" y "bromatología" pero no para el de precios, es que se dictó del Decreto 351/20 que entró en vigencia el 10/04/2020.
El dictado de ese decreto fue -tal como lo había adelantado el Presidente- para lograr que los Intendentes tengan facultades de aplicar la Ley de Abastecimiento.
En consecuencia, con anterioridad al 10/04/2020, como todavía no había sido dictado el Decreto 351/20 que otorgó esas facultades, es innegable que las Municipalidades actuantes no revestían la calidad de Autoridad de Aplicación de la Ley de Abastecimiento y, por ende, carecían de toda y de la más mínima competencia.
Efectos de la falta de competencia.
Siendo la incompetencia manifiesta, es decir, que se muestra de modo ostensible, patente, claro e incontrovertido, los actos son insanablemente nulos de nulidad absoluta.
En efecto, careciendo de competencia (conf.
art.
7°, inc.
a, de la Ley de Procedimientos Administrativos N° 19.
549), todo lo actuado por los órganos municipales constituye un acto administrativo nulo, de nulidad absoluta e insanable (conf.
art.
14, inc.
b, LPA), carente por ende de la presunción de legitimidad y fuerza ejecutoria que le reconoce el art.
12 LPA, correspondiendo suspender su ejecución para evitar perjuicios graves al interesado (art.
12, 2do.
párr.
, Lcit.
).
Mutatis mutandi tiene dicho nuestro Máximo Tribunal Federal:
"Que, en tales condiciones, se advierte que el señor juez del juzgado federal de Mendoza, al sustanciar el amparo y decretar medidas cautelares, ha realizado una creación ex nihilo del título para fundar su competencia e irrumpir en la ajena, desconociendo el sabio principio sentado por esta Corte en el precedente de Fallos:
12:
134 como guía insoslayable para prevenir a los magistrados del ejercicio arbitrario del poder deferido:
'El Poder Judicial, por su naturaleza, no puede ser jamás el poder invasor, el poder peligroso, que comprometa la subsistencia de las leyes y la verdad de las garantías que tiene por misión hacer efectivas y amparar'"(2).
Habiendo agregado:
"Que ante la ostensible ausencia de jurisdicción de uno de los tribunales intervinientes, es necesario tomar las medidas necesarias para desmantelar toda posible consecuencia que pretenda derivarse de esas actuaciones judiciales deformadas (Fallos:
318:
2664; 322:
2247; 326:
2298; 327:
3515; causas Competencia N° 905.
XLVI "Piedrabuena, Pedro Ignacio y otros s/ plantea cuestión"; A.
281.
XLVII "Acumar s/ urbanización de villas y asentamientos precarios, legajo de actuaciones ocupación del predio sito en las calles Lafuente, Portela y Castafiares, Villa Soldati, CABA s/ actuaciones elevadas por el Juzgado Federal de Quilmes"; Competencia N° 783.
XLVIII "Pro Familia Asociación Civil c/ GCBA y otros s/ impugnación actos administrativos", sentencias del 31 de mayo y del 29 de noviembre de 2011 y 17 de septiembre de 2013, respectivamente"(3) .
Concluyendo:
"En consecuencia, corresponde disponer la nulidad de todo lo actuado en el expediente "Supercanal S.
A.
c/ Cablevisión S.
A.
y otros s/ amparo" (n° 39.
350/4), ordenando al Juzgado Federal n° 2 de Mendoza que proceda a su archivo .
"(4).
Garantías aplicables al procedimiento administrativo.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso "Baena, Ricardo y otros vs.
Panamá" (2001)(5), refiriéndose expresamente al procedimiento administrativo el tribunal llegó a sostener que "es un derecho humano el obtener todas las garantías que permitan alcanzar decisiones justas, no estando la Administración excluida de cumplir con este deber.
Las garantías mínimas deben respetarse en el procedimiento administrativo y en cualquier otro procedimiento cuya decisión pueda afectar los derechos de las personas".
La Corte Suprema recogió expresamente la doctrina jurisprudencial de la Corte IDH al fallar en el caso "Losicer c.
Banco Central de la República Argentina" (2012).
Sostuvo allí claramente el tribunal, con cita expresa del caso "Baena, Ricardo y otros vs.
Panamá", que "cabe descartar que el carácter administrativo del procedimiento sumarial pueda erigirse en un óbice para la aplicación de los principios reseñados, pues en el Estado de derecho la vigencia de las garantías enunciadas por el art.
8º de la citada Convención Americana sobre Derechos Humanos no se encuentra limitada al Poder Judicial -en el ejercicio eminente de tal función- sino que deben ser respetadas por todo órgano o autoridad pública al que le hubieran sido asignadas funciones materialmente jurisdiccionales"(6).
Como puede apreciarse, la Corte Suprema adoptó como propia la jurisprudencia de la Corte IDH, en el sentido de que las garantías previstas en el art.
8º de la CADH no sólo resultan aplicables al proceso judicial, sino que deben hacerse efectivas "en cualquier otro procedimiento cuya decisión pueda afectar los derechos de las personas", pues "es un derecho humano el obtener todas las garantías que permitan alcanzar soluciones justas, no estando la Administración excluida de cumplir con ese deber, especialmente en el procedimiento administrativo"(7).
Los distintos procedimientos llevados a cabo por las autoridades Municipales para controlar el cumplimiento del denominado "congelamiento de precios y obligaciones de mantener e incrementar la producción" dispuesto por la Resolución Nº 100/2020 del Ministerio de Desarrollo Productivo, Secretaría de Comercio Interior de la Nación son nulos por carecer de competencia.
Las limitadas facultades otorgadas.
El Decreto Nacional N° 351/20 facultó a las Intendentas y a los Intendentes, a través de la Secretaría de Comercio:
"A realizar, en forma concurrente con la Nación, la fiscalización y control del cumplimiento de las disposiciones establecidas en la Resolución N° 100/20 de la Secretaría de Comercio Interior del Ministerio de Desarrollo Productivo, en los supuestos comprendidos en el artículo 15 de la Ley N° 20.
680".
(Artículo 2°):
"Las infracciones a la ley afectan los derechos e intereses económicos de los ciudadanos y la Nación, las que serán controladas y juzgadas en sede administrativa por la autoridad de aplicación (Secretaría de Comercio Interior del Ministerio de Desarrollo Productivo).
Pero, las sanciones de clausura e inhabilitación especial para ejercer el comercio o la función pública serán impuestas, en el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, por el Juez Nacional de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal, y en las demás jurisdicciones, a petición de la autoridad de aplicación, por el juez federal correspondiente" (2do.
párr.
del Art.
15 Ley 20.
680).
Queda claro de lo transcripto que las Autoridades Municipales sólo están facultadas para realizar la fiscalización y control del cumplimiento de las disposiciones establecidas en la Resolución N° 100/20, es decir, podrán labrar el acta respectiva pero no su juzgamiento.
Ello es reiterado en el artículo siguiente cuando establece que:
"Para el cumplimiento de los cometidos establecidos en el artículo 2° del presente, las autoridades municipales se ajustarán al procedimiento y las acciones previstas en los artículos 10 y 12 de la Ley N° 20.
680, mientras que el juzgamiento de las infracciones corresponderá a la SECRETARÍA DE COMERCIO INTERIOR del MINISTERIO DE DESARROLLO PRODUCTIVO, quien determinará el mecanismo para la remisión de las actuaciones administrativas labradas al efecto" (Artículo 3°).
Es contundente el precepto cuando deja bien aclarado que el juzgamiento de las infracciones corresponde exclusivamente a la Secretaría de Comercio Interior del Ministerio de Desarrollo Productivo.
Entonces si no están autorizadas a juzgar, ¿cuál es la labor que pueden realizar las Autoridades Municipales?:
sólo fiscalizar y controlar el cumplimiento de las disposiciones de la Resolución N° 100/20.
Pero deben ajustar su conducta y observar el procedimiento y las acciones previstas en los artículos 10 y 12 de dicho marco normativo.
ARTÍCULO 10.
- La verificación de las infracciones a la presente ley y a las normas que se dicten en su consecuencia, y la sustanciación de las actuaciones que por ellas se originen, se ajustarán al procedimiento que seguidamente se establece y demás formalidades que las autoridades de aplicación determinen:
a) Se labrará un acta de comprobación con indicación por el funcionario actuante, especialmente afectado por el organismo de aplicación, del nombre y domicilio de los testigos, si los hubiere, y en el mismo acto se notificará al presunto infractor, o a su factor o empleado, que dentro de los diez (10) días hábiles podrá presentar por escrito su defensa y ofrecer las pruebas, si las hubiere, debiéndose, asimismo, indicar la autoridad ante la cual deberá efectuar su presentación y entregar copia de lo actuado.
En dicha acta se explicitará la conducta imputada y las circunstancias relevantes del tipo correspondiente a la infracción; cualesquiera de los nombrados podrá dejar asentadas las constancias que estime oportunas y que se refieran al hecho o hechos motivo de la misma y a los testigos presentes;b) Las pruebas se admitirán solamente en caso de existir hechos controvertidos y siempre que no resulten manifiestamente inconducentes.
c) La prueba deberá producirse dentro del término de diez (10) días hábiles prorrogables cuando haya causa justificada, teniéndose por desistidas aquellas no producidas dentro de dicho plazo, por causa imputable al infractor;d) Concluidas las diligencias sumariales, dentro del término de cinco (5) días hábiles, se dictará la resolución definitiva, la que deberá contar con dictamen jurídico previo.
(Artículo sustituido por art.
9° de la Ley N° 26.
991 B.
O.
19/09/2014).
ARTÍCULO 12.
- Para el cumplimiento de su cometido, los funcionarios actuantes podrán:
a) Requerir el auxilio de la fuerza pública;b) Ingresar e inspeccionar en horas hábiles y días de funcionamiento, los locales industriales, comerciales y establecimientos, y solicitar a los jueces competentes órdenes de allanamiento cuando deba practicarse este procedimiento en días y horas inhábiles o en la morada o habitación del presunto infractor;c) Secuestrar libros y todo otro elemento relativo a la administración de los negocios por un plazo máximo de hasta treinta (30) días hábiles;d) Intervenir la mercadería en infracción, aun cuando estuviera en tránsito, nombrando depositario;e) Clausurar preventivamente hasta por tres (3) días los locales en los que se hubiere constatado la infracción, cuando ello fuere indispensable para el mejor curso de la investigación o si existiere riesgo inminente de que se continúe cometiendo la infracción.
La autoridad de aplicación podrá solicitar judicialmente la extensión de este plazo, hasta un máximo de treinta (30) días;f) Intervenir y declarar inmovilizadas las mercaderías que hubieren sido objeto de una maniobra tendiente a reducir la oferta;g) Citar a los presuntos infractores para que concurran a prestar o ampliar declaración en fecha que fijará, la que deberá ser posterior a los dos (2) días siguientes al acto.
Igualmente podrá citarse a las personas perjudicadas por una infracción o a los testigos presenciales de la misma, incluyendo a quienes se negaren a suscribir como tales el acta correspondiente.
(Artículo sustituido por art.
10 de la Ley N° 26.
991 B.
O.
19/09/2014).
Conclusión:
Antes del Decreto 351/20 las autoridades municipales carecían de competencia para controlar los precios máximos establecidos por la Resolución N° 100/20, por lo tanto las actas de infracción labradas por dicha causa son insanablemente nulas de nulidad absoluta.
Pero tampoco dicho Decreto revistió a las autoridades municipales la calidad de Autoridad de Aplicación de la Ley de Abastecimiento; sólo las autorizó a fiscalizar y controlar el cumplimiento de las disposiciones de la Resolución N° 100/20, debiendo ajustar su conducta y observar el procedimiento y las acciones previstas en los artículos 10 y 12 de la Ley N° 20.
680.
Notas al pie:
1) Bartolomé A.
FIORINI, "Derecho Administrativo", Tomo I, segunda edición actualizada, ed.
Abeledo-Perrot, Bs.
As.
1976, pág.
395, letra a).
2) CSJN, Competencia N° 623.
XLVIII.
, 25 de febrero de 2014, "Ami Cable Holding LDT y otros s/ incidente" (Considerando 12).
3) CSJN, Competencia N° 623.
XLVIII.
, 25 de febrero de 2014, "Ami Cable Holding LDT y otros s/ incidente", Considerando 13).
4) CSJN, Competencia N° 623.
XLVIII.
, 25 de febrero de 2014, "Ami Cable Holding LDT y otros s/ incidente", Considerando 13).
5) Corte IDH, 02/02/2001, "Caso Baena, Ricardo y otros vs.
Panamá.
Fondo, reparaciones y costas", serie C, N° 72, § 127.
6) Causa L.
216.
XLV, REX, sentencia del 26/06/2012, LA LEY, 2012-E, 34.
7) Corte IDH, "Caso Baena, Ricardo y otros vs.
Panamá", cit.
, § 127; y "Losicer c.
Banco Central de la República Argentina" (2012), cit.
, consid.
9º del voto unánime de los miembros de la Corte.
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Fuente de Información
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