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- por JOSÉ L. BETTOLLI, LEONARDO L. PUCHETA
- 30 de Septiembre de 2021
- www.saij.gob.ar
La valoración del daño producido por las contingencias cubiertas por la Ley N° 24.
557 sobre Riesgos del Trabajo constituye un elemento esencial de la reparación especial prevista en dicho cuerpo normativo, y permite vislumbrar el alcance de ésta en términos de acceso a la salud de los trabajadores siniestrados.
En el presente trabajo se pretende reflexionar en torno al instituto de la reparación del sistema de riesgos del trabajo, revisando suscritamente las pautas procedimentales ante las Comisiones Médicas y marcando puntos de contacto con la normativa nacional e internacional en materia de derecho a la salud.
1.
Introducción.
Para la tutela de la salud laboral como bien jurídico Argentina ha optado por un conjunto normativo a-sistémico y desestructurado que cabría conceptualizar agrupando por un lado, las leyes, reglamentos y normas complementarias que regulan la prevención de los riesgos originados por el trabajo y, por el otro, aquellas que promueven la reparación de los daños originados en contingencias laborales.
Luego, en un intento por integrarlas a esta suerte de corpus normativo cabría considerar normas que hacen al sistema por su vinculación con ciertas condiciones fisiológicas de la fuerza de trabajo y otras que se encuentran asociadas a la protección de la salud pero insertas en regulaciones de neto corte laboral y/o previsional(3).
Sin perjuicio de la numerosa y ciertamente dispersa normativa integrante del primer grupo, con cierta sencillez se advierten sus limitaciones en términos de impacto real en la preservación de la salud de los trabajadores, contexto ideal para la proliferación del segundo grupo de normas(4).
El hito que divide estos dos grandes grupos normativos es un hecho, la denominada "contingencia cubierta"(5), es decir el accidente de trabajo o enfermedad profesional.
La ocurrencia de un accidente de trabajo o la generación de una enfermedad profesional es la manifestación del fracaso de las normas que intentan prevenirlos y la razón de ser de las nomas que intentan repararlos.
En esencia, el fracaso de la prevención motiva que el "sistema" deba entonces reparar el daño producido.
Con el objeto de ceñir las presentes reflexiones podría decirse en la República Argentina, en la actualidad, la legislación en materia de prevención, esencialmente(6) emana de la Ley N° 19.
587 y su reglamentación:
Decreto Nº 351/79 - General, Decreto Nº 692/92 - Transporte, Decreto Nº 911/96 - Construcción, Decreto N° 1338/96 - Servicios, Decreto Nº 617/97 - Agro, Resolución SRT Nº 311/03 - TV por cable, Resolución MTEySS Nº 295/03 Levantamiento manual de cargas, Resolución SRT Nº 592/04 - Trabajo con tensión, Decreto Nº 249/07 - Minería, Res SRT 953/2010 - Espacios confinados, Resolución SRT 299/11-EPP, Resolución SRT 550/11- Demolición, excavación, entre otras.
La característica central de las referidas normas es que la mayor carga obligacional recae sobre el empleador, sin perjuicio de algunas obligaciones en cabeza de los trabajadores y a partir del dictado del Decreto N° 617/97, de las obligaciones de las Aseguradoras de Riesgos del Trabajo (ART).
En materia de reparación, la normativa -en general- emana de las Leyes Nros.
24.
557 y 26.
773 y su reglamentación:
Decreto Nº 717/96 (modificado por el Decreto N° 1.
475/15), Decreto Nº 334/96, Decreto N° 585/96, Decreto Nº 658/96, Decreto Nº 659/96, Decreto Nº 170/96, Decreto Nº 491/97, Decreto N° 590/97, Decreto Nº 410/00, Decreto N° 1694/09 y el Decreto 472/14, entre otros.
En este grupo de normas la carga obligacional mayoritaria recae sobre el Estado, las ART, los empleadores autoasegurados (EA) y, eventualmente, los empleadores.
Como se sostuvo, también advertimos relaciones con normas vinculadas a determinadas condiciones fisiológicas(7) y un grupo de normas que, como parte de otros sistemas de regulación, legislan sobre aspectos vinculados a la tutela de la salud laboral(8).
Por último, cabría poner de resalto normas ligadas al sistema público de vigilancia y control.
Concretamente el Anexo II de la Ley N° 25.
212 y el Título III de la Ley N° 25.
877.
Los organismos de control, a través de la inspección del trabajo, son los encargados de verificar el cumplimiento de las normas que integran el sistema.
En el presente trabajo se pretende reflexionar en torno a la determinación de la disminución de la capacidad laborativa como requisito esencial para la reparación de daños resultantes de contingencias de orden laboral y de la necesaria existencia de organismos periciales especializados para el cumplimiento de los objetivos perseguidos de un modo consistente con los criterios de equidad y justicia que deben signar todo procedimiento del estilo.
Con ese norte, se atenderá a la cuestión de la reparación, al instituto de las Comisiones Médicas creadas por la Ley 24.
241 y a las pautas procedimentales fundamentales que se encuentran en vigencia y a algunos puntos de contacto que expresan la recepción de las exigencias establecidas en la normativa de orden nacional e internacional en materia de derecho a la salud, así como una profunda coherencia de Sistema de Riesgos del Trabajo con otros ámbitos de la Seguridad Social.
2.
Disminución de la capacidad laborativa y reparación.
2.
1.
Breve consideración preliminar.
Como primera medida, luce pertinente atender a un aspecto quizás no suficientemente abordado por la doctrina especializada en riesgos del trabajo.
Nos referimos específicamente al concepto de reparación ínsito en la Ley 24.
557 y una distinción que lejos de suponer una mera elucubración en abstracto, permite adentrarse en la coherencia y pertenencia de la norma y del sistema de riesgos del trabajo en su conjunto al ámbito de la Seguridad Social en sentido amplio.
Ciertamente, indagar respecto de la pertinencia del texto de una norma legal supone adentrarse en una valoración axiológica previa, pero aún anterior luce la pregunta por el bien jurídico tutelado por aquella.
Es decir, para responder si la norma es justa debe el exégeta detenerse en por qué la norma prescribe tal o cual cuestión y consecuentemente, dilucidar la rectitud de la pretensión.
Así las cosas, partiendo de las sobradas referencias a la necesaria protección de la salud de los trabajadores como valor central de la LRT cabe preguntarse ¿Por qué es valiosa la protección de la salud de los trabajadores?.
El artículo 1°, apartado 2, de la LRT consigna que "(.
.
.
) Son objetivos de la Ley sobre Riesgos del Trabajo (LRT):
a) Reducir la siniestralidad laboral a través de la prevención de los riesgos derivados del trabajo; b) Reparar los daños derivados de accidentes de trabajo y de enfermedades profesionales, incluyendo la rehabilitación del trabajador damnificado; c) Promover la recalificación y la recolocación de los trabajadores damnificados; d) Promover la negociación colectiva laboral para la mejora de las medidas de prevención y de las prestaciones reparadoras".
El orden en el que los objetivos de la norma son presentados dista de responder a meras consideraciones del orden de la técnica legislativa y expresan, a nuestro entender, una secuencia lógica de prelación, pues luce pacífico afirmar que en primer lugar debe tenderse a la prevención del daño y, luego, repararlo, por la sencilla razón de que la salud del trabajador es un bien en sí mismo y por lo tanto, debe procurarse su salvaguarda y, en un contexto contingente, su recuperación.
Este breve excursus tiende a poner de resalto que la reparación no debe limitarse a la mera compensación pecuniaria del trabajador siniestrado, sino más bien lo contrario.
Es decir, la eficacia absoluta de la norma redundaría en ausencia total de reparación en términos económicos y en compromiso nulo de la capacidad laborativa -salud- de la fuerza de trabajo.
El escenario de la prevención total -como el mismo concepto de salud esgrimido por la OMS(9)- debe ser entendido como un norte orientador pero no, lamentablemente, como un escenario a evidenciar en el plano fáctico.
De este modo, en función de los infructuosos esfuerzos desplegados con miras a la reducción de la siniestralidad laboral(10), no sería realista afirmar que allí se termina la problemática del sistema de riesgos del trabajo.
En ese escenario, fracasada la prevención y de hecho acaecido el evento súbito y violento o la enfermedad profesional, entra en juego la finalidad reparadora, debiendo primero atenderse a la recuperación de las capacidades psico-físicas comprometidas y eventualmente, en caso de subsistir secuelas incapacitantes ocasionadas por la contingencia, proceder a la entrega de las sumas de dinero correspondientes en la cantidad y bajo la modalidad estipulada en la normativa aplicable.
Nótese que el inciso b) del citado artículo 1° LRT refiere expresamente a la rehabilitación del trabajador como un componente de la reparación, aludiendo evidentemente a la recuperación de las funciones afectadas.
De hecho, los institutos de la incapacidad laboral temporaria (artículo 7° LRT, modificado por el artículo 10 de la Ley 27.
348) y de las entonces incapacidad laboral permanente provisoria (superada por la Ley 26.
773) e incapacidad transitoria (Artículo 2°, apartado 4, del Anexo del Decreto 472/14) suponen un proceso de evolución de la patología resultante de la contingencia y la posibilidad de recuperar la capacidad laborativa afectada, de modo que sería ilógico pensar en un sistema que promoviera la reparación económica inmediata prescindiendo de todo esfuerzo por recobrar todas las condiciones del trabajador.
Es así que concluimos estas breves consideraciones afirmando que la reparación instada por la LRT y sus normas complementarias tiende a la restitución del estado de salud del trabajador previo al siniestro y sólo cuando tal resultado no se constatare, a la compensación dineraria de la incapacidad existente.
2.
2.
Determinación de la disminución de la capacidad laborativa.
La determinación de la disminución de la capacidad laborativa constituye un elemento esencial para cualquier sistema de reparación de daños derivados del trabajo y posee efectos que repercuten sobre todo el sistema.
Uno de los más importantes es la determinación del monto de la indemnización, sin embargo el dato recorre el sistema en su totalidad(11) y resulta también un elemento determinante para el acceso, por ejemplo, a beneficios de orden previsional.
Como se verá, tal repercusión en el plano previsional es otro de los elementos que permite aseverar que el Sistema de Riesgos del Trabajo es un auténtico Subsistema de la Seguridad Social.
En la República Argentina, los sistemas especiales de reparación de daños derivados del trabajo instaurados a partir de la Ley N° 9.
688 del año 1915, se valieron siempre de la determinación de la disminución de la capacidad laborativa y por tanto, ésta constituyó desde el primer antecedente el fundamento del monto de la indemnización.
En el mismo sentido, la Ley N° 24.
028 de 1991 determinaba en su artículo 8°:
"Corresponderán al trabajador o sus causahabientes, según el caso, las siguientes indemnizaciones:
(.
.
.
) c) En caso de incapacidad parcial y permanente, el empleador estará obligado a indemnizar al trabajador con un porcentaje de la indemnización por incapacidad total y permanente, determinada en la forma establecida en el inciso anterior, igual a su porcentaje de incapacidad (.
.
.
)".
Por su parte, la Ley N° 24.
557 (LRT) establece en el artículo 14:
"Prestaciones por Incapacidad Permanente Parcial (IPP).
(.
.
.
) 2.
Declarado el carácter definitivo de la Incapacidad Laboral Permanente Parcial (IPP), el damnificado percibirá las siguientes prestaciones:
a) Cuando el porcentaje de incapacidad sea igual o inferior al CINCUENTA POR CIENTO (50%) una indemnización de pago único, cuya cuantía será igual a CINCUENTA Y TRES (53) veces el valor mensual del ingreso base, multiplicado por el porcentaje de incapacidad y por un coeficiente que resultará de dividir el número SESENTA Y CINCO (65) por la edad del damnificado a la fecha de la primera manifestación invalidante (.
.
.
);b) Cuando el porcentaje de incapacidad sea superior al CINCUENTA POR CIENTO (50%) e inferior al SESENTA Y SEIS POR CIENTO (66%), una Renta Periódica -contratada en los términos de esta ley- cuya cuantía será igual al valor mensual del ingreso base multiplicado por el porcentaje de incapacidad (.
.
.
)".
En definitiva, los tres sistemas especiales de reparación acudieron a la determinación de la disminución de la capacidad laborativa como elemento esencial para la determinación de la cuantía de la reparación.
Tal criterio luce palmariamente sensato, por cuanto anclando en un dato mensurable y pasible de comprobación científica se contribuye a indemnizar equitativamente al trabajador siniestrado y, a su vez, a evitar el fraude.
3.
Las tablas de evaluación de incapacidades laborales.
Como intentamos hacer notar en el apartado precedente, la cuantificación de la disminución de la capacidad laborativa es un elemento indispensable del sistema porque de dicha determinación depende, en gran medida, la indemnización que obtendrá el trabajador.
Es un elemento fundamental para las fórmulas encargadas de compensar el daño producido, aunque naturalmente, el éxito de tal cuantificación dependerá de la objetividad del dato pretendido.
Es por ello que la determinación técnica de la minusvalía laborativa en los sistemas especiales de reparación estuvo siempre en manos de profesionales médicos especializados dependientes de la administración(12).
Para que esta determinación se realice eficazmente (en cuanto al tiempo y al porcentaje) y genere la menor cantidad de situaciones injustas, los organismos administrativos encargados de esta tarea se valieron de baremos (tablas de evaluación de incapacidades laborales), instrumento que tiende a brindar certeza al administrado y que debe responder a criterios de valoración del daño técnicamente fundados.
3.
1.
Antecedentes próximos.
Los baremos utilizados en las Leyes Nros.
9.
688 y 24.
028 eran consensuados, pero no "oficiales" o determinados por el Poder Ejecutivo Nacional o autoridad pública.
"(.
.
.
) El Baremo del art.
60 del Decreto Reglamentario de la ley 9688 no resulta obligatorio para los jueces, pues sólo fija pautas relativas a las minusvalías que originan los infortunios laborales en los órganos afectados, y para determinarse la incapacidad laboral deben también tenerse en cuenta otros factores, como la edad y la profesión (.
.
.
)"(13).
Sin perjuicio de nutrida jurisprudencia en línea con el cuestionamiento a la utilización obligatoria por parte de los jueces de la Tabla de incapacidades para la determinación de grado de incapacidad en los antecedentes a la LRT(14), resulta incontrastable que "los baremos son instrumentos que auxilian, tanto al perito como al juez, y las leyes laborales, en general, han incorporado en su texto determinadas tablas, de evaluación de las incapacidades.
Con independencia de esas tablas existen otras estimativas, llamadas así porque tienen en cuenta porcentuales vinculados con el grado de deterioro anátomo-funcional sufrido por el obrero o empleado (.
.
.
)"(15).
3.
2.
Homogeneidad y previsibilidad.
Con el advenimiento de la Ley N° 24.
557, contrastando notoriamente con sus antecedentes, se previó expresamente que el grado de la incapacidad permanente sería determinado "en base a la tabla de evaluación de las incapacidades laborales, que elaborará el Poder Ejecutivo Nacional".
"Artículo 8°.
- Incapacidad Laboral Permanente.
(.
.
.
) 3.
El grado de incapacidad laboral permanente será determinado por las comisiones médicas de esta ley, en base a la tabla de evaluación de las incapacidades laborales, que elaborará el Poder Ejecutivo Nacional y, ponderará entre otros factores, la edad del trabajador, el tipo de actividad y las posibilidades de reubicación laboral.
4.
El Poder Ejecutivo nacional garantizará, en los supuestos que correspondiese, la aplicación de criterios homogéneos en la evaluación de las incapacidades dentro del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP) y de la LRT".
Destáquese del mandato contenido en la referida norma la nota de homogeneidad exigida al Poder Ejecutivo Nacional para la evaluación de las incapacidades a través de la entidad pública correspondiente.
Recapitulando, se aludió a la necesaria cuantificación de la disminución de la capacidad laborativa de los trabajadores siniestrados y a la principal herramienta ofrecida por el ordenamiento a tal fin, la tabla de evaluación de incapacidades laborales, como pilar de objetividad y previsibilidad, ambas notas que redundarían en beneficio de los administrados, de las entidades aseguradoras y en desmedro de posibles fraudes cometidos por cualquier de los actores del sistema.
De este modo, resta hacer referencia a la autoridad facultada para discernir cada caso concreto y determinar, en definitiva, el grado de incapacidad permanente que resultara de las contingencias cubiertas por la LRT.
4.
Las Comisiones Médicas:
Creación y origen.
La LRT determinó en el ya citado artículo 8°, que la determinación de la incapacidad permanente quedaría en cabeza de las que se han dado en denominar Comisiones Médicas (CCMM).
Se trata de los órganos especializados que habían sido creadas por la Ley N° 24.
241, la que estipula en el artículo 48:
"Artículo 48.
- Tendrán derecho al retiro por invalidez, los afiliados que:
a) Se incapaciten física o intelectualmente en forma total por cualquier causa.
Se presume que la incapacidad es total cuando la invalidez produzca en su capacidad laborativa una disminución del sesenta y seis por ciento (66 %) o más; se excluyen las invalideces sociales o de ganancias;b) No hayan alcanzado la edad establecida para acceder a la jubilación ordinaria ni se encuentren percibiendo la jubilación en forma anticipada.
La determinación de la disminución de la capacidad laborativa del afiliado será establecida por una comisión médica cuyo dictamen deberá ser técnicamente fundado, conforme a los procedimientos establecidos en esta ley y los que dispongan el decreto reglamentario de la presente.
No da derecho a la prestación la invalidez total temporaria que sólo produzca una incapacidad verificada o probable que no exceda del tiempo en que el afiliado en relación de dependencia fuere acreedor a la percepción de remuneración u otra prestación sustitutiva, o de un (1) año en el caso del afiliado autónomo".
Por su parte, se integraron conforme el artículo 51 del mentado cuerpo normativo, el que establecía:
"(.
.
.
) Las comisiones médicas y la Comisión Médica Central estarán integradas por tres (3) médicos que serán designados por concurso público de oposición y antecedentes por la Superintendencia de Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones.
Contarán con la colaboración de personal profesional, técnico y administrativo necesario (.
.
.
)".
La competencia asignada por la ley al órgano especializado creado se ceñía a una valoración con repercusión en el plano previsional, vale decir, la cuantificación de la disminución de la capacidad de trabajo del agente con miras al acceso a los retiros transitorio y definitivo por invalidez.
Para ello, el órgano debía adecuarse a las normas de evaluación, calificación y cuantificación del grado de invalidez establecidas en el artículo 52 de la Ley 24.
241, el que establece:
"Las normas de evaluación, calificación y cuantificación del grado de invalidez a que se refiere el artículo 48, inciso a) estarán contenidas en el decreto reglamentario de la presente ley.
Las normas deberán contener:
a) Pruebas y estudios diagnósticos que deban practicarse a las personas, conforme a las afecciones denunciadas o detectadas; b) el grado de invalidez por cada una de las afecciones diagnosticadas; c) el procedimiento de compatibilización de los mismos a fin de determinar el grado de invalidez psicofísica de la persona; d) los coeficientes de ponderación del grado de invalidez psicofísica conforme el nivel de educación formal que tengan las personas; e) Los coeficientes de ponderación del grado de invalidez psicofísica conforme la edad de las personas.
De la combinación de los factores de los incisos c), d) y e) deberá surgir el grado de invalidez de las personas.
La autoridad de aplicación convocará a una comisión honoraria para la preparación de las normas de evaluación, calificación y cuantificación del grado de invalidez, invitando a integrarla al decano del cuerpo médico forense, al presidente de la Academia Nacional de Medicina y a los representantes de las universidades públicas o privadas del país.
Esta comisión honoraria será convocada por el secretario de Seguridad Social de la Nación, quien la presidirá, dentro de los sesenta (60) días de promulgada la presente ley y deberá expedirse dentro de los seis (6) meses de constituida".
En el año 1994, en uso de las facultades establecidas en el artículo citado en el párrafo precedente, el Poder Ejecutivo dictó el Decreto 1.
290/94 a cuyo Anexo I se incorporaron las "Normas para la evaluación, calificación y cuantificación del grado de invalidez de los trabajadores afiliados al Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones".
Así quedaba constituido el Baremo previsional.
Luego y en virtud de que las CCMM hicieran conocer a la entonces Superintendencia de Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (SAFJP) -de la que dependían funcionalmente- las opiniones, dificultades y sugerencias surgidas de la experiencia acumulada durante el período de aplicación de las referidas normas, se entendió pertinente sustituir el citado instrumento por el Anexo I del Decreto N° 478/98, actualmente vigente.
De este modo, así como sucede con otros regímenes especiales(16), el acceso al beneficio previsional de retiro por invalidez exige la intervención de las CCMM -actualmente en la órbita de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo (SRT)-, mediando el procedimiento regulado por la Ley N° 24.
241 entre los artículos 48 y 52, el Decreto N° 1.
290/94 y la Instrucción SAFJP 37/2001.
4.
1.
Competencia en materia previsional(17).
Las CCMM poseen dos esferas manifiestamente diferenciadas en términos de competencia, por un lado la "previsional" y, por el otro, la "laboral".
En este apartado, atendiendo a su aparición cronológica, se realizará una sucinta referencia a la primera.
a.
Retiro por Invalidez.
El instituto bajo análisis supone una vía de acceso a la prestación previsional con fundamento en una disminución de la capacidad laborativa del requirente.
El artículo 48 de la ley 24.
241 consigna a los sujetos legitimados para solicitar el beneficio, condicionando tal calidad a quienes no llegasen a la edad necesaria para gozar una jubilación ordinaria y se encontraren física o intelectualmente incapacitados por cualquier causa(18) en forma total, es decir, cuando su capacidad laborativa hubiera sufrido una disminución del sesenta y seis por ciento (66 %) o más.
Por su parte, el artículo 49 del citado cuerpo normativo estipuló algunas pautas procedimentales básicas, las que luego actuarían de marco de referencia para la regulación de los trámites laborales.
Los grandes hitos del trámite quedaron así plasmados por primera vez y actualmente permanecen prácticamente inalterables.
Nos referimos a la solicitud de inicio del trámite (apartado 1), a la intervención de una Comisión Médica "de origen" o "jurisdiccional" -CMJ- como primera instancia (apartado 2), a la posibilidad de recurrir el dictamen emitido para ser resuelto ante una instancia administrativa de alzada, la Comisión Médica Central -CMC- (apartado 3) y posteriormente, ante la Cámara Federal de la Seguridad Social -CFSS- (apartado 4).
Además, el apartado 5 del artículo 49 refiere al efecto de las apelaciones planteadas ante la CMJ y/o la CMC ("Las apelaciones en estos procedimientos serán con efecto devolutivo") y en el apartado 6 se procedió a la creación de un fondo específico para financiar tratamientos de rehabilitación psicofísica y de recapacitación laboral indicados por las CCMM, consignando la integración de dicho fondo.
Vale detener la mirada brevemente sobre el apartado 2, por cuanto contiene las primeras referencias al procedimiento interno de la Comisión Médica "de origen".
En primer lugar, se establece que el trabajador será fehacientemente citado para ser sometido a una revisación, en cuya oportunidad, además de proceder al examen físico correspondiente, se efectuará un psicodiagnóstico completo.
Como resultado de tal revisación, se confeccionará un informe que contendrá entre sus conclusiones referencia a las aptitudes del trabajador para capacitarse en tareas compatibles con la afectación psicofísica evidenciada.
Además, la CCMM podrá solicitar "la colaboración de médicos especialistas en la afección que padezca el afiliado".
Concluida la revisión la CCMM podrá proceder a la emisión del instrumento central del procedimiento, vale decir, el dictamen.
En caso negativo, si no se hubiera obtenido la certidumbre necesaria, podrán emitirse órdenes de estudio para la realización de prácticas diagnósticas adicionales a las presentadas por el trabajador(19), indicando lugar, fecha y hora en que se llevarán a cabo.
En el mismo acto, se deberá informar al trabajador la fecha de realización de una nueva revisación, en cuya oportunidad se contará con todas las medidas de prueba instadas.
Todo lo actuado, desde ya, quedará asentado en un acta ("acta de audiencia") que formarán parte integrante de las actuaciones y deberá estar suscripta por el afiliado y los médicos de parte, de corresponder(20).
En caso de contar con todos los estudios complementarios solicitados, la CMJ emitirá dictamen resolviendo así el planteo de fondo y acreditando, en caso de corresponder, el efectivo cumplimiento de los requisitos establecidos en el citado inciso a) del artículo 48, conforme a las normas a que se refiere el artículo 52 -Baremo Previsional-.
Dicho instrumento, desde ya, deberá ser notificado a las partes en el plazo allí consignado.
Constatada la disminución de la capacidad laborativa en los términos del artículo 48, el trabajador tendrá derecho al retiro transitorio por invalidez a partir de la fecha en que se declare la incapacidad(21).
Resulta pertinente a los efectos de este breve trabajo destacar que el artículo bajo análisis prevé que "en caso de existir tratamientos médicos curativos de probada eficacia para la curación de la o las afecciones invalidantes del afiliado, la comisión médica los prescribirá" y que "si el afiliado se negare a someterse a ellos o no los concluyera sin causa justificada, será suspendido en la percepción del retiro transitorio por invalidez.
Estos tratamientos también serán gratuitos para el afiliado".
Lo dicho se trae a colación por cuanto a pesar de la evidente afinidad de los procedimientos ante las CCMM con la normativa general en materia de derecho a la salud, la autonomía de la voluntad del paciente encuentra en este apartado relativo a las medidas terapéuticas indicadas por la CMJ para la reversión de las afecciones reconocidas, una limitación que, a priori, cabría relacionar con el instituto del Orden Público, por cuanto asigna consecuencias contundentes al desapego a la conducta médica propuesta.
Volveremos sobre este aspecto más adelante.
Vale destacar que tanto el afiliado como la ANSES(22) podrán designar profesionales para estar presentes y participar durante los actos que realice la comisión médica para evaluar la incapacidad del afiliado, cuyos honorarios correrán por cuanta de los proponentes.
Si bien la precisión no fue sino incorporada al plexo normativo por vía de reglamentación a cargo de la entonces Superintendencia de Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones, tales profesionales deben ser médicos, en tanto los actos aludidos -revisión médica y exámenes médicos- son, valga la redundancia, actos médicos y por lo tanto, alcanzados por las generalidades de la ley en cuanto al privacidad, confidencialidad, secreto profesional y relación médico-paciente.
b.
Retiro Definitivo por Invalidez (RDI).
Por su parte, el artículo 50 de la misma norma prevé que transcurridos tres años(23) desde la fecha del dictamen transitorio, la CCMM deberá citar al afiliado para llevar a cabo una nueva revisación del paciente y con fundamento en ello, procederá a la emisión de un dictamen tendiente a ratificar el beneficio, en cuyo caso se convertirá en retiro definitivo por invalidez, o bien a rectificarlo.
Si no reconociese en el trabajador una incapacidad igual o superior al 66%, el dictamen será notificado a las partes y en consecuencia, de no ser recurrido y así adquirir carácter firme, dejará sin efecto el beneficio oportunamente concedido.
En cuanto a las pautas de procedimiento, la norma prevé que el instrumento emitido por la CMJ podrá ser objeto de recurso "por las mismas personas y con las mismas modalidades y plazos que las establecidas para el dictamen transitorio".
c.
Leyes especiales.
La competencia previsional se encuentra atravesada, además, por una serie de normas especiales que atendiendo a problemáticas particulares prevén la intervención de este órgano cuasi-pericial para la evaluación del estado de salud de determinados trabajadores para el acceso a otros beneficios previsionales.
A saber:
Ley N° 20.
475.
La intervención de las CCMM se enmarca en el trámite destinado a valorar la disminución de la capacidad laborativa de los trabajadores que posean 20 años de servicios y 45 años de edad cuando se hayan desempeñado en relación de dependencia, o 50 años, como trabajador autónomo, siempre que acrediten fehacientemente que durante los 10 años inmediatamente anteriores al cese o a la solicitud de beneficio, prestaron servicios en el estado de disminución física o psíquica del 33%.
Las Comisiones Médicas determinarán el grado de incapacidad laboral con el cual convivió el trabajador durante los últimos diez (10) años anteriores al cese de la actividad laboral o al inicio de este trámite, el que deberá ser igual o superior al 33% para estar en condiciones de acceder al beneficio solicitado.
En este caso, el dictamen emitido no se encuentra alcanzado por las previsiones del artículo 49 de la Ley 24.
241 respecto de la vía recursiva, la que se encuentra regida por la Resolución Conjunta SAFJP N° 556/97 y SRT N° 1183/97, de la cual surge:
"(.
.
.
) Art.
6°.
- Las Comisiones Médicas se expedirán sobre el grado de incapacidad del solicitante o del causante en las solicitudes de prestaciones previstas en los Convenios Internacionales vigentes y en las Leyes 20.
888 y 20.
475.
Art.
7°.
- La competencia de las Comisiones Médicas se agotará con la emisión del dictamen pertinente, cuyo resultado se informará a la ANSeS quien dictará el correspondiente acto administrativo.
Art.
8°- En el caso de una resolución denegatoria el solicitante podrá arbitrar el mecanismo recursivo previsto en la Ley 24.
655".
Ley N° 20.
888.
Se trata de un trámite destinado a evaluar si el estado de salud del trabajador le permite acceder al beneficio previsional previsto en la Ley 20.
888, de la que surge que "todo afiliado al Sistema Nacional de Previsión o a cualquier caja o sistema de previsión especial que esté afectado de ceguera congénita tendrá derecho a gozar de jubilación ordinaria a los 45 años de edad y/o 20 años de servicio".
En el artículo 2° se destaca que "quien haya adquirido ceguera cinco (5) años antes de llegar a cualquiera de los topes establecidos en el artículo 1º se considerará comprendido en sus beneficios" y en el artículo 3° que "quien haya adquirido ceguera una vez cumplidos los topes del artículo 1º, gozará de los beneficios del mismo, si la ceguera se prolonga por espacio de dos (2) años continuos".
Con fundamento en la normativa conjunta citada en el apartado anterior, el trámite no es apelable ante CCMM y el dictamen es definitivo, razón por la cual en caso que el trabajador estuviese en desacuerdo podrá iniciar un nuevo trámite ante la ANSES.
Ley N° 24.
347.
El trámite por "Edad Avanzada" se encuentra destinado a evaluar la incapacidad de trabajadores mayores de 65 años.
Es menester aclarar que la prestación por edad avanzada corresponde a los trabajadores mayores a 70 años, que hubieran acreditado 10 años de aportes y por lo menos 5 años de prestación de servicios de los últimos 8 años anteriores al cese de la actividad.
A dicha prestación tendrán derecho, además, los trabajadores mayores a 65 años que se hubieran incapacitado.
En este escenario es que interviene la CM para valorar la incapacidad de los trabajadores.
Convenios Internacionales.
Este trámite se encuentra dirigido a valorar la cuantía de la disminución de la capacidad laborativa de trabajadores que realizaron aportes para sistemas de seguridad social de distintos países y que residen en un país extranjero con el que Argentina haya suscripto un convenio internacional(24).
Autónomos.
Por su parte, el Decreto 300/97 -reglamentario del artículo 27 de la Ley N° 24.
241-establece para el trabajador autónomo que se incorpore al entonces Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP)(25), la obligatoriedad de presentar una Declaración Jurada de Salud a los fines de determinar si padece alguna incapacidad al momento de su afiliación.
El artículo 2° del referido Decreto establece que hasta que el trabajador no cumpla con ese requisito, o si la declaración exigida contuviera falsedades o reticencias, la afiliación no producirá efecto alguno a los fines de la obtención del retiro por invalidez o pensión por fallecimiento del afiliado en actividad.
El objeto perseguido se encuentra vinculado a la valoración de la capacidad laborativa del trabajador, por cuanto si se evidenciara que se encuentra incapacitado en los términos del artículo 48 de la Ley N° 24.
241 (porcentaje igual o superior al 66%), "la afiliación no producirá efecto alguno a los fines de la obtención del retiro por invalidez o pensión por muerte del afiliado en actividad cuando la contingencia se produjera como consecuencia de la patología existente al momento de la afiliación".
Derechohabientes.
Por último, es menester referir al artículo 53 de la Ley 24.
241, el que prevé que en caso de muerte del jubilado, del beneficiario de retiro por invalidez o del afiliado en actividad, gozarán de pensión los siguientes parientes del causante:
a) la viuda, b) el viudo, c) la conviviente, d) el conviviente, y e) los hijos solteros, las hijas solteras y las hijas viudas, siempre que no gozaran de jubilación, pensión, retiro o prestación no contributiva, salvo que optaren por la pensión que acuerda la presente, todos ellos hasta los dieciocho (18) años de edad(26).
4.
2.
Modificación y ampliación competencial.
La sanción de la Ley N° 24.
557 no sólo instauró el Sistema de Riesgos del Trabajo sino que en sus Disposiciones Finales, modificó en el artículo 51 de la Ley N° 24.
241 estableciendo:
"Sustitúyese el artículo 51 de la ley 24.
241 por el siguiente:
Artículo 51:
Las comisiones médicas y la Comisión Médica Central estarán integradas por cinco (5) médicos que serán designados:
tres (3) por la Superintendencia de Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones y, dos (2) por la Superintendencia de Riesgos del Trabajo, los que serán seleccionados por concurso público de oposición y antecedentes.
Contarán con la colaboración de personal profesional, técnico y administrativo.
Los gastos que demande el funcionamiento de las comisiones serán financiados por las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones y las Aseguradoras del Riesgo del Trabajo, en e porcentaje que fije la reglamentación.
Como mínimo funcionará una comisión médica en cada provincia y otra en la ciudad de Buenos Aires".
Como puede apreciarse, el legislador incrementó la dotación de las CCMM de tres a cinco y sumó la intervención de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo al proceso concursal de selección de profesionales.
Además, se determinó el número mínimo de Comisiones Médicas, debiendo funcionar -como mínimo- una por provincia y otra en la Ciudad de Buenos Aires.
Sin embargo, la modificación más sustancial no se dio en cuanto a su integración, sino en relación con la nueva competencia asignada a este órgano especializado.
A la facultad exclusivamente previsional determinada por la Ley 24.
241 y las normas especiales detalladas en el apartado precedente, se adicionaron una serie de atribuciones a través del artículo 21 de la LRT, a saber:
"(.
.
.
) 1.
Las comisiones médicas y la Comisión Médica Central creadas por la ley 24.
241 (artículo 51), serán las encargadas de determinar:
a)La naturaleza laboral del accidente o profesional de la enfermedad;b)El carácter y grado de la incapacidad;c)El contenido y alcances de las prestaciones en especie.
2.
Estas comisiones podrán, asimismo, revisar el tipo, carácter y grado de la incapacidad, y -en las materias de su competencia- resolver cualquier discrepancia que pudiera surgir entre la ART y el damnificado o sus derechohabientes.
3.
La reglamentación establecerá los procedimientos a observar por y ante las comisiones médicas, así como el régimen arancelario de las mismas.
4.
En todos los casos el procedimiento será gratuito para el damnificado, incluyendo traslados y estudios complementarios.
5.
En lo que respecta específicamente a la determinación de la naturaleza laboral del accidente prevista en el inciso a) del apartado 1 de este artículo y siempre que al iniciarse el trámite quedare planteada la divergencia sobre dicho aspecto, la Comisión actuante, garantizando el debido proceso, deberá requerir, conforme se establezca por vía reglamentaria, un dictamen jurídico previo para expedirse sobre dicha cuestión"(27).
Precisamente en este punto es que se evidencia la significativa expansión producida en términos de competencia de las CCMM y, al mismo tiempo, el punto de inicio de problemáticas que hasta el momento no se habían constatado.
Ello por cuanto de ser un órgano especializado en la determinación de incapacidades laborales dentro del sistema previsional, la Comisión Médica mutó en un órgano que además de determinar incapacidades laborales en el Sistema de Riesgos del Trabajo, tiene funciones cuasi- jurisdiccionales asignadas por ley.
Naturalmente, la particularidad destacada tiene promotores y detractores.
En línea con la ampliación competencial referida hasta este punto, adviértase que el tren expansivo en términos de atribuciones se agudizó aún de forma más patente mediante el dictado del Decreto 431 de fecha 2 de julio de 2021, el que prevé el "Marco legal para el desarrollo del Plan Nacional de Vacunación destinado a generar inmunidad adquirida contra la COVID-19".
En el marco del citado plan nacional la norma contempla un mecanismo de reclamo en favor de las personas que hayan padecido un daño en la salud física como consecuencia directa de la aplicación de la Vacuna destinada a generar inmunidad adquirida contra la COVID-19.
El artículo 8º quater alude a una indemnización por "muerte o incapacidad física total y permanente" del damnificado, una suma fija que será igual a 240 veces el haber mínimo jubilatorio del Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA).
Además, prevé que "las indemnizaciones correspondientes a daños que no causen incapacidad física total o permanente se deberán valuar en forma directamente proporcional a esta suma de acuerdo con el porcentaje de incapacidad que determinen las comisiones médicas previstas en el artículo 8° sexies".
"ARTÍCULO 8° sexies.
- Competencia.
Las Comisiones médicas previstas en el artículo 51 de la Ley N° 24.
241 serán las encargadas de la tramitación del reclamo.
Serán de aplicación, en la medida de su compatibilidad, las normas previstas en la Ley N° 24.
557 y en las restantes normas que regulan su actuación.
La Comisión Nacional de Seguridad en Vacunas actuará como órgano de consulta técnica.
Sus opiniones serán vinculantes.
Lo dictaminado por las comisiones médicas será revisable judicialmente ante la Cámara Federal de Apelaciones con asiento en la jurisdicción del domicilio de la persona que pretenda el reconocimiento resarcitorio.
En la Ciudad Autónoma de Buenos Aires será competente la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal".
A los efectos de este comentario basta destacar que del articulado reseñado se deduce que se asigna a las Comisiones Médicas la función de valorar porcentualmente las secuelas derivadas de la vacunación contra el COVID-19.
Más allá del análisis de fondo que la norma amerita, se trae a colación en tanto expresa una nueva ampliación de las competencias asignadas a las CCMM, incorporando en su ámbito de intervención a una problemática a priori ajena a la relación de trabajo y a la reparación de las contingencias previstas en el artículo 6º de la Ley 24.
557.
4.
3.
El baremo laboral.
El Sistema de Riesgos del Trabajo también prevé un mecanismo para homogeneizar la valoración del daño en la salud del trabajador, en este sentido estableció el Baremo laboral, que en cumplimiento de la competencia asignada por el artículo 8° de la LRT, el Poder Ejecutivo Nacional implementó a partir del dictado del Decreto N° 659/96, modificado por el Decreto N° 49/14.
4.
4.
Incompetencia.
Sin perjuicio de la determinación de la competencia "laboral" por el artículo 21 de la LRT, con el dictado del Decreto N° 717/96, reglamentario de la Ley 24.
557 se explicitaron las cuestiones que quedaban excluidas del ámbito de intervención de las Comisiones Médicas.
"Artículo 11.
- Las Comisiones Médicas no darán curso a las cuestiones relativas a la existencia de la relación laboral, las que deberán ser resueltas previamente por la autoridad competente.
Las divergencias relativas al ingreso base, en la determinación de la cuantía de las prestaciones dinerarias, serán resueltas por la autoridad competente, sin que ello afecte el derecho del trabajador de percibir dichas prestaciones en función del ingreso base reconocido por el obligado al pago".
El reglamento refiere a la existencia de la relación laboral y a las divergencias relativas al ingreso base, cuestiones que deben ser saldadas por la autoridad administrativa laboral local o por la autoridad judicial local.
La técnica legislativa adoptada no deja de llamar la atención, en tanto en la competencia de un órgano administrativo es obligatoria y se ciñe a la que le fue otorgada por concesión legislativa y a la razonablemente implícita.
En este sentido, difiere de los principios en materia de capacidad del derecho privado, según los cuales lo no prohibido se encontraría permitido.
Las atribuciones no conferidas, entendemos, quedarían fuera del ámbito competencial del órgano administrativo.
4.
5.
Procedimiento laboral.
En cumplimiento del mandato del artículo 21, apartado 3, de la LRT, mediante el dictado del Decreto N° 717/96 se reglamentaron los procedimientos a observar en materia laboral por y ante las comisiones médicas.
El Decreto 717/96 -modificado en última instancia por el Decreto 1.
475/15- luce aún hoy como una norma ineludible para comprender el funcionamiento de las Comisiones Médicas en su faz laboral.
A su turno, la Superintendencia de Riesgos del Trabajo emitió la Resolución SRT N° 179 de fecha 21 de enero de 2015, abrogando el conjunto de normas que otrora determinaban las pautas de procedimiento aplicables al trámite laboral ante las CCMM, a saber:
Resoluciones SRT N° 45 de fecha 20 de junio de 1997, N° 744 de fecha 21 de noviembre de 2003, N° 460 de fecha 15 de abril de 2008, N° 1.
556 de fecha 29 de octubre de 2009, N° 1.
314 de fecha 3 de septiembre de 2010, N° 1.
068 de fecha 27 de julio de 2011, N° 2.
222 de fecha 4 de septiembre de 2014 y la Disposición de la entonces Gerencia Médica N° 2 de fecha 11 de agosto de 2011.
Por su parte, con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 27.
348, complementaria de la LRT, la SRT estableció mediante la Resolución SRT N° 298/17 de fecha 23 de febrero de 2017 el procedimiento ante el Servicio de Homologación en el ámbito de las Comisiones Médicas Jurisdiccionales, así como el procedimiento para la homologación de la propuesta de convenio por incapacidades definitivas y fallecimiento.
Un tratamiento pormenorizado de las referidas normas implicaría embarcarse en un estudio que supera el objeto de las presentes reflexiones.
Sin perjuicio de lo dicho, se destacarán algunos rasgos esenciales del Decreto, en la inteligencia de que contribuirán a fundar las consideraciones finales.
4.
5.
1.
Sujetos legitimados.
En virtud de lo dispuesto por la Resolución SRT N° 179/15, son sujetos legitimados para intervenir en el trámite ante las CCMM, los trabajadores o sus derechohabientes en caso de fallecimiento, la A.
R.
T.
/E.
A.
y el empleador no asegurado(28).
Por su parte, el si el empleador no incluido en el régimen de autoseguro omitiera afiliarse a una A.
R.
T.
será considerado parte en el trámite ante las Comisiones Médicas y deberá dar cumplimiento a las obligaciones impuestas a las ART, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 28 LRT(29).
Los derechohabientes, por su parte, pueden ser parte del procedimiento en el supuesto en el que el trabajador haya sufrido un accidente o enfermedad profesional y el fallecimiento haya sobrevenido con anterioridad a la intervención de las CCMM y por lo tanto, quedare pendiente valorar el daño ocasionado por la contingencia.
En estos casos el derecho a la reparación de las consecuencias dañosas del siniestro laboral se adquiere con anterioridad a la muerte por causas no laborales.
Por ello, el trabajador resulta acreedor de las prestaciones del sistema de riesgos del trabajo, en los términos de la LRT.
El causante tiene derecho a percibir la indemnización que le fuera debida a raíz de un infortunio ya que el derecho quedó incorporado a su patrimonio en tanto se devengó en vida del trabajador y como tal pasa a sus herederos.
Si bien en estos casos, al momento de producirse el deceso no existe suma líquida y exigible, debido a no haberse fijado el porcentaje definitivo de incapacidad laboral, como se refirió precedentemente, ello no resulta imputable al trabajador y, por consiguiente, no puede perjudicar el derecho del que era titular.
Desde ya, tal como sucedía con sus antecedentes, la Resolución SRT N° 179/15 prevé en el apartado 3 del Anexo I la actuación por representación, consignando que "La persona que pretenda presentarse en un trámite ante las Comisiones Médicas por un derecho o interés que no sea propio, aunque le competa ejercerlo en virtud de representación legal, deberá acompañar los documentos que acrediten la calidad invocada.
La representación podrá ser por mandato o por poder y deberá ser acreditada desde la primera gestión que hagan a nombre de sus representados con el instrumento correspondiente".
Al efecto del inicio o continuación del trámite oportunamente instado, la norma prevé -superando las previsiones de la Disposición de la entonces Gerencia Médica (GM) N° 02/11- la posibilidad de otorgar una Carta Poder de estilo, aprobada por el Anexo II de la citada resolución, en favor de un tercero mayor de edad.
4.
5.
2.
Examen físico y audiencia.
En este apartado pretende ponerse de resalto uno de los elementos que a nuestro criterio mejor grafica la preocupación del órgano rector por regular el procedimiento laboral ante las CCMM de un modo consistente con la normativa general en materia de derechos del paciente.
Para la emisión del dictamen médico, instrumento central del procedimiento a través del cual se expresa el decisorio del órgano en cumplimiento de una función cuasi-jurisdiccional, las partes son citadas para la celebración de una audiencia en cuyo marco se procederá a la realización de un examen médico tendiente a constatar el estado del trabajador y así, a resolver la controversia planteada en torno a la existencia de contingencia, de secuelas incapacitantes o en relación con las prestaciones en especie debidas.
Surge del apartado pertinente de la Resolución SRT N° 179/15:
"Los concurrentes a la audiencia deberán ser identificados por la Comisión Médica, mediante exhibición de los documentos correspondientes.
Los médicos que intervengan en representación de la A.
R.
T.
/E.
A.
deberán acreditar la calidad invocada mediante autorización otorgada por el representante del área médica de la A.
R.
T.
/E.
A.
En oportunidad de la audiencia se procederá a notificar fehacientemente al trabajador damnificado de las pautas de procedimiento fundamentales, a fin de que cuente con la información necesaria para ejercer sus derechos y cumplir las obligaciones relativas al trámite ante las Comisiones Médicas.
Deberán concurrir a la Audiencia:
-El Médico autorizado por el Area Médica de la ART/EA, del Empleador no asegurado o del Empleador asegurado, si interviniera en las actuaciones.
-El damnificado, quien podrá estar acompañado de su representante y un médico.
Las partes podrán aportar estudios particulares y/o complementarios.
En oportunidad de la celebración de la audiencia el médico interviniente informará a las partes que, cuando el dictamen a emitirse alcance estado firme, la Comisión Médica procederá a devolver los estudios médicos adicionales a quien los hubiera aportado.
De todo lo actuado en la audiencia se dejará constancia en un acta que se incorporará a las actuaciones, la que deberá estar suscripta por los presentes durante toda la audiencia.
En los casos en los que las partes presentes y/o los miembros de la Comisión formularan objeciones, se dejará constancia de sus dichos en el acta, siendo suscripta por el objetante.
De plantearse, deberá quedar constancia de la negativa a firmar por cualquiera de las partes o la firma en disconformidad, circunstancias que no impedirán la prosecución del trámite.
Del acta de audiencia se dará una copia a todas las partes intervinientes.
En aquellos casos en los que el damnificado dificulte el examen, se continuará la tramitación de las actuaciones con la información existente en el expediente (.
.
.
)".
La norma prevé, también, la posibilidad de celebrar una "Audiencia a domicilio", la que prosperaría en "casos excepcionales y debidamente justificados mediante la presentación de un certificado médico que acredite la imposibilidad de trasladarse y/o en aquellos otros en que la Comisión Médica lo considere pertinente".
Como se dijo, en la audiencia se llevará a cabo el examen médico, el que será dirigido por un médico integrante de la Comisión Médica actuante, aunque podrá contar con la asistencia de otros profesionales de la jurisdicción en casos en los que fuera necesario por cuestiones de hecho o para atender a patologías particulares.
Es esencial destacar que durante el examen médico sólo podrán estar presentes el Médico autorizado por el Área Médica de la A.
R.
T.
/E.
A.
, el del Empleador no asegurado o del Empleador Asegurado, de corresponder y, desde ya, el damnificado, quien podrá estar acompañado por un asesor médico.
Nótese que la norma expresamente prevé que "los asesores letrados, cualquiera sea la parte que representen, no podrán presenciar el examen físico del damnificado", aunque finalizado el examen físico podrán ingresar nuevamente a la audiencia, para la suscripción del acta correspondiente.
El carácter de acto propiamente médico que reviste el examen en cuestión exigía de la SRT una regulación coherente con los principios de privacidad, confidencialidad y secreto profesional imperantes en el ámbito clínico en virtud de la Ley de Derechos del Paciente y nutrida normativa de orden convencional.
Se advierte, además, que la audiencia y el examen médico que la integra constituyen en ámbito en el que los profesionales médicos especializados, integrantes de la CCMM, proceden a la valoración del daño per se, considerando las secuelas derivadas de la contingencia acaecida conforme la normativa vigente, el estado del arte en cuanto a los progresos instrumentales y científicos asociados, reduciendo al máximo la discrecionalidad profesional en línea con lo antes destacado al referir al baremo de uso obligatorio.
No es menor destacar que las actuaciones laborales ante las CCMM son digitales y fueron diseñadas en base a criterios de seguridad informática que permiten asegurar su confidencialidad.
De este modo, tanto el acta de audiencia, los estudios médicos aportados o realizados por la Comisión, y la historia clínica digital que se labra en cada caso, son seguros, inviolables y privados, en perfecto cumplimiento de las normas de rigor y de la Ley 25.
326 de protección de los datos personales.
5.
Procedimiento laboral ante CCMM y derecho a la Salud(30).
En definitiva, encontramos en el procedimiento laboral brevemente aludido coherencia con las exigencias de la Ley 26.
529 de Derechos del Paciente en su Relación con los Profesionales e Instituciones de la Salud, por cuanto se ajusta a los principios de asistencia, trato digno y respetuoso, de intimidad y confidencialidad(31).
La protección de la salud consignada en el artículo 42 CN y en normas convencionales con jerarquía constitucional pareciera marcar el rumbo de la reglamentación presentada(32).
Destáquese, por ejemplo, que la Declaración Universal de Derechos Humanos establece en el artículo 25 que "Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad".
También resulta de interés lo dispuesto en el Pacto Internacional De Derechos Económicos, Sociales y Culturales al afirmar en el artículo 12 que "1.
Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental" y que "2.
Entre las medidas que deberán adoptar los Estados Partes en el Pacto a fin de asegurar la plena efectividad de este derecho, figurarán las necesarias para:
(.
.
.
) b) El mejoramiento en todos sus aspectos de la higiene del trabajo y del medio ambiente; c) La prevención y el tratamiento de las enfermedades epidémicas, endémicas, profesionales y de otra índole, y la lucha contra ellas; y d) La creación de condiciones que aseguren a todos asistencia médica y servicios médicos en caso de enfermedad.
A su turno, en la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer se refiere al "El derecho a la protección de la salud y a la seguridad en las condiciones de trabajo, incluso la salvaguardia de la función de reproducción".
En la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad se reconoce "la importancia de la accesibilidad al entorno físico, social, económico y cultural, a la salud y la educación y a la información y las comunicaciones, para que las personas con discapacidad puedan gozar plenamente de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales".
En el artículo 16 de la Convención se prevé, también, que "4.
Los Estados Partes tomarán todas las medidas pertinentes para promover la recuperación física, cognitiva y psicológica, la rehabilitación y la reintegración social de las personas con discapacidad que sean víctimas de cualquier forma de explotación, violencia o abuso, incluso mediante la prestación de servicios de protección.
Dicha recuperación e integración tendrán lugar en un entorno que sea favorable para la salud, el bienestar, la autoestima, la dignidad y la autonomía de la persona y que tenga en cuenta las necesidades específicas del género y la edad".
Lo señalado guarda evidente relación con la problemática de los riesgos derivados del trabajo y con la abordada por la Ley 24.
241 y demás regímenes previsionales especiales antes destacados.
Aludiendo ahora al concepto amplio de reparación destacado al comienzo de estas reflexiones, vale tomar en consideración lo dispuesto en el artículo 27 de la Convención, la que insta a los Estados a favorecer la continuidad en el empleo, la promoción profesional y unas condiciones de trabajo seguras y saludables.
Al establecer las prestaciones en especie debidas (establecidas en el artículo 20 LRT), las CCMM también parecieran receptar también las notas de acceso a tratamiento, de condiciones de trabajo saludables, protección de población vulnerable y de recuperación e integración.
6.
Reflexiones finales.
El sistema de riesgos del trabajo ciertamente constituye un plexo normativo complejo que como resultado de diversos factores, pero en especial con justificación en los altos índices de litigiosidad, ha sido signado por una subversión de los objetivos planteados en la que le ha dado origen.
Así, al turno que la prevención de los daños derivados del trabajo se ha visto disminuida en relación con una creciente preocupación por su reparación, ésta sólo ha sido asociada a la reparación en términos económicos.
En ese marco, resulta esencial recuperar la profunda connotación sanitaria del concepto mismo de reparación ínsito en la Ley N° 24.
557 y las normas complementarias y reglamentarias, para poder interpretar consistentemente sus postulados y permitir el cumplimiento del fin primordial establecido:
la protección de la salud de los trabajadores.
La necesidad de valorar la disminución de la capacidad laborativa de los trabajadores como consecuencia de los siniestros acaecidos supone la intervención de órganos especializados que con profundos criterios de orden científicos permitan la cuantificación de los daños evidenciados, de modo que se favorezca la determinación de las prestaciones en especie y dinerarias correspondientes, en consonancia con los principios de equidad y justicia que deben signar tanto procedimientos administrativos como procesos judiciales.
La vinculación de los institutos del Sistema de Riesgos del Trabajo con otras normas de la Seguridad Social, fundamentalmente en materia de protección y promoción de la salud, pone de manifiesto la coherencia de sus disposiciones con el corpus normativo de orden convencional con jerarquía constitucional en nuestro país.
Además, permite aseverar el importante rol que las Comisiones Médicas dependientes de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo presentan para el resguardo de los intereses de los trabajadores.
Ello por cuanto la reparación de los daños planteada como objetivo de la Ley 24.
557 y las normas de procedimiento ante las CCMM ponen de relieve la centralidad del Derecho a la Salud de los trabajadores damnificados y su íntima relación con la protección de la vida y la dignidad de la persona humana.
Por nuestra parte, instamos a agudizar las tendencias advertidas, profundizando la disminución de los índices de siniestralidad y anteponiendo los derechos de los trabajadores y en especial aquellos valores integrantes del Orden Público laboral a cualquier otro interés que se entienda asociado.
Notas al pie:
1)José L.
Bettolli, Abogado.
Especialista en Derecho del Trabajo.
Docente universitario.
Gerente de Prevención en la Superintendencia de Riesgos del Trabajo (MTEySS).
2)Leonardo L.
Pucheta, Abogado.
Magister en Ética Biomédica.
Doctorando en Ciencias Jurídicas.
Jefe del Departamento de Programas Preventivos en la Superintendencia de Riesgos del Trabajo (MTEySS).
3)Tal podría ser el caso de los regímenes previsionales diferenciales o las normas de regulación de la jornada y el descanso.
4)Dado a que excedería el objeto de las presentes reflexiones, no se atenderá en esta oportunidad al problema de la prevención de los daños ocasionados por el trabajo, sin lugar a dudas concepto central en el sistema de riesgos del trabajo y objetivo primordial de la Ley 24.
557 (LRT).
La falta de tratamiento de tal aspecto justifica la asunción consiente de reduccionismos que bien pueden ocasionar alguna tensión en el lector, así como en los operadores y especialistas en la materia, toda vez que al intentar poner de relieve la inversión del orden de relevancia asignado a los objetivos previstos en el artículo 1°, apartado 2, de la LRT evidenciados en el plano de los desarrollos normativos, los pronunciamientos judiciales y las estructuras administrativas, pueden verse disminuidos los profusos esfuerzos llevados a cabo para revertir la tendencia señalada.
5)Crf.
Art.
6° Ley N° 24.
577.
6)Afirmamos esencialmente, ya que existen normas asociadas a la Ley N° 24.
557 (LRT) orientadas a la prevención, ver por ejemplo arts.
1°, 4° y 31 LRT.
7)Por ejemplo, la Ley N° 11.
317 tiene vigentes artículos que prohíben determinados trabajos a mujeres y menores, o la ley 11.
544 que regula aspectos esenciales del descanso como elemento preventivo de la fatiga.
8)La Ley 20.
744 - "Régimen de contrato de trabajo", tiene institutos estrictamente vinculados a la tutela de la salud como el descanso interanual (licencia ordinara art.
150), trabajo de mujeres, la prohibición del trabajo infantil y la protección del trabajo adolescente, etc.
9)Son abundantes las críticas al concepto de salud presentado por la Organización Mundial de la Salud como "(.
) un estado de completo bienestar físico, mental y social, y no sólo la ausencia de molestias o enfermedades".
10)Según las estadísticas publicadas por la Superintendencia de Riesgos del Trabajo, los índices globales de incidencia de accidentabilidad continúan la curva descendente, alcanzando en la actualidad los valores más bajos desde el año 1997.
11)Registro de Accidentes, Régimen de preexistencias, etc.
12)En los apartados subsiguientes del presente trabajo se profundizarán las referencias a los procedimientos vigentes en materia de valoración del daño.
13)Sentencia Nº 10.
819 de Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, 23 de Octubre de 1987 (caso Sentencia de Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo - Sala VIII Nº 10.
819 del 23 de Octubre de 1987.
).
14)"Puzzi, María Ester c/ Mapfre Argentina ART S.
A s/accidente -ley especial", del 25/10/11, Sala IV CNAT; "Burlato, Salvador c/ Abb Medidores S.
A.
s/ despido", Sala IX.
Sentencia nº 47247 de Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo , 11 de Agosto de 1997 (caso Sentencia de Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo - Sala VI nº 47247 del 11 de Agosto de 1997); Sentencia nº 9848 de Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo , 16 de Marzo de 1987 (caso Sentencia de Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo - Sala VIII nº 9848 del 16 de Marzo de 1987); Sentencia nº 9239 de Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo , 27 de Febrero de 2001 (caso Sentencia de Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo - Sala X nº 9239 del 27 de Febrero de 2001); Sentencia nº 10.
819 de Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo , 23 de Octubre de 1987 (caso Sentencia de Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo - Sala VIII nº 10.
819 del 23 de Octubre de 1987).
15)"Burlato, Salvador c/ Abb Medidores S.
A.
s/ despido", sentencia dictada el 24.
09.
01, del registro de la Sala IX.
16)Nos referimos a los procedimientos reglados por las Leyes 20.
475 (Minusválidos), 20.
888 (Ciegos), 24.
347 (Edad Avanzada) y el Decreto N° 300/97 (Autónomos).
17)Capítulo extraído de Pedro Taddei (Dir.
) "Reflexiones sobre el sistema de riesgos del trabajo.
Compendio sistematizado de colaboraciones autorales sobre sus aspectos ma?s significativos", 1a ed.
- Ciudad Auto?noma de Buenos Aires, Superintendencia de Riesgos del Trabajo, 2018.
18)Se destaca la indiferencia de la causa de la incapacidad por cuanto constituye uno de los rasgos distintivos más relevantes en relación con los trámites "laborales" que se presentarán más adelante.
En los trámites previsionales, la labor de las Comisiones Médicas se encuentra asociada a la valoración de la disminución de la capacidad laborativa de los trabajadores con independencia del/los hecho/s que la hubieran motivado.
Así, el examen médico llevado a cabo supone la consideración y cuantificación de todas las afecciones evidenciadas en el trabajador, constituyendo cada una de ellas una parte del porcentaje final resultante.
19)Se advierte que el trabajador puede presentar todos los estudios de los que intente valerse en oportunidad de plantear la solicitud de intervención de la Comisión Médica correspondiente (hoy ante ANSES) y luego, en cualquier momento anterior a la emisión del dictamen.
20)Vale destacar el carácter gratuito de los estudios complementarios antes referidos y de los traslados de los que el afiliado deba hacer uso para someterse a aquellos o concurrir a las audiencias médicas a las que fuera citado.
La nota de gratuidad destacada fue sostenida hasta la actualidad y, como se verá, constituye uno de los rasgos esenciales, también, de los trámites laborales, evidenciada especialmente en el Decreto 1475/15 y las Resoluciones SRT 179/15 y 298/16.
21)El artículo comentado destaca a su vez, que "en este caso el dictamen deberá indicar el tratamiento de rehabilitación psicofísica y de recapacitación laboral que deberá seguir el afiliado.
Dichos tratamientos serán gratuitos para el afiliado y si éste se negare a cumplirlos en forma regular percibirá el setenta por ciento (70 %) del haber de este retiro".
22)El artículo en cuestión refería originalmente a "la administradora a la cual se encuentre incorporado, la compañía de seguros de vida con la cual la administradora hubiera contratado el seguro previsto en el artículo 99 y la ANSES".
23)La norma prevé que el plazo de tres años podrá prorrogarse excepcionalmente por dos años adicionales, si la comisión médica considerare que en dicho plazo se podrá rehabilitar el afiliado.
Adviértase la estrecha vinculación de la "vocación reparadora" de la norma previsional con lo expresado en relación con los trámites laborales y los objetivos planteados por la Ley 24.
557.
Ciertamente, existía una íntima asociación y un juego armónico entre los periodos de transitoriedad previsional y de provisionalidad "laboral" (artículo 9° LRT).
24)Los Convenios o Tratados Internacionales son acuerdos en materia de Seguridad Social que se realizan entre dos o más Estados y que establecen reglas recíprocas que deben cumplir las personas, que prestaron servicios en esos países, ello con el fin de obtener las prestaciones previstas en las legislaciones de cada uno de los Estados que suscribieron el acuerdo.
Si el trabajador desarrolló tareas en relación de dependencia o autónomas, y realizó los aportes respectivos a los sistemas de la Seguridad Social de los países que celebraron un convenio con Argentina, el cual permita la reciprocidad de trato en materia jubilatoria, el trabajador estará facultado para solicitar el cómputo de esas tareas desempeñadas en el exterior, a fin de percibir una prestación por Convenio Internacional.
En tal caso podrá solicitar, si reúne los requisitos estipulados para cada prestación:
la prestación por Edad Avanzada, el Retiro por Invalidez o la Pensión por Fallecimiento de un Afiliado en Actividad.
25)Por disposición de la Ley 26.
425 unificado en un único régimen previsional público denominado Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA).
26)La limitación a la edad establecida en el inciso e) no rige si los derechohabientes se encontraren incapacitados para el trabajo a la fecha de fallecimiento del causante o incapacitados a la fecha en que cumplieran dieciocho (18) años de edad.
27)El apartado 5° fue incorporado por artículo 11 del Decreto Nº 1278/2000 (B.
O.
03/01/2001).
28)En el anexo I de la citada resolución se prevé separadamente la calidad revestida por el empleador asegurado, consignando que "(.
) podrá intervenir en el trámite ante las Comisiones Médicas a su requerimiento.
Este podrá solicitar copia del dictamen oportunamente emitido por la Comisión Médica, tomar vista y/o retirar copias de las actuaciones y no podrá recurrir lo resuelto por la Comisión Médica".
29)En tanto en la mayoría de los supuestos en los que un trabajador siniestrado se encuentra vinculado a un empleador no asegurado, éste resulta insolvente.
En ese contexto, es conveniente que el trabajador ocurra por la vía administrativa, obtenga dictamen de la CCMM y que luego cobre del Fondo de Garantía creado por el art.
33 de la LRT.
30)Extraído de Reflexiones sobre el sistema de riesgos del trabajo, Op.
Cit.
31)En la medida en que excede el marco de las presentes reflexiones, no se alude a los principios de autonomía de la voluntad y de información sanitaria, también centrales en el contexto de las tendencias actuales de relación médico-paciente y de derecho a la salud, pero también advertimos que se encuentran debidamente representadas en la normativa especial bajo estudio.
32)Aunque con las limitaciones propias de normas de soft law, cabría aludir también a lo dispuesto en la Constitución de la OMS al establecer que el goce del grado máximo de salud que se pueda lograr es uno de los derechos fundamentales de todo ser humano, el que incluye el acceso a una atención sanitaria oportuna, aceptable, asequible y de calidad satisfactoria.
A su vez, El derecho a la salud significa que los Estados deben crear las condiciones que permitan que todas las personas puedan vivir lo más saludablemente posible.
Por ello, considerando que los problemas de salud suelen afectar en una proporción más alta a los grupos vulnerables, cobra centralidad la preocupación por la salud de los trabajadores.
A nuestro juicio, tanto el acceso a atención, la generación de condiciones saludables (en principio mediante la prevención de los daños) y la protección de la población vulnerable se encuentran intrínsecamente asociados a los cometidos de la LRT y encuentran una patente expresión en la labor de las CCMM.
Más Doctrina...
Fuente de Información
➥ La Corte puntana debió revocar la sentencia en la que rechazó una indemnización por violación a la propiedad privada
➥ Confirmaron la condena por abuso sexual basados en el testimonio de la víctima y de su madre
➥ Calificaron de permanente el daño psicológico sufrido por la empleada a raíz de un accidente in itinere
➥ Ordenaron al trabajador restituir a la aseguradora los fondos percibidos en exceso