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- por LEANDRO G. SALGAN RUIZ
- 23 de Abril de 2021
- www.saij.gob.ar
- INTRODUCCIÓN.
Desde el año 1999 el Reglamento de Investigaciones Administrativas (RIA) incorporó de la presencialidad para las audiencias en la sustanciación de las informaciones sumarios y sumarios disciplinarios.
Esa regla se extendió a las declaraciones que el Instructor recibe del testigo, imputado, sumariado y denunciante.
Actualmente la Administración Pública centralizada y descentraliza diseñó un nuevo procedimiento de audiencias virtuales a través de videoconferencias.
Esto nos conduce a que analicemos esta nueva modalidad remota en el marco de la emergencia pública en materia sanitaria.
En primer lugar, cómo la audiencia presencial configura un medio de prueba habilitado por Decreto Nº 467/99 que consagra un deber jurídico del Instructor para esclarecer el hecho principal.
En segundo lugar, cómo el Distanciamiento Social, Preventivo y Obligatorio (DISPO) representa una medida sanitaria que restringe la circulación del órgano de investigación y limita la sustanciación de audiencias fuera de la Oficina de Sumarios.
En tercer lugar, cómo la descentralización administrativa asigna competencia específica a un ente que posee una persona jurídica pública con autarquía y autonomía normativa.
En cuarto lugar, cómo las audiencias a distancia por videoconferencia protegen el derecho a la salud de la persona humana convocada y garantiza su derecho a defensa en sede administrativa.
II.
- DESARROLLO.
2.
1.
- Audiencias presenciales:
un medio de prueba del Decreto Nº 467/99 que el Instructor produce para el esclarecimiento del hecho principal y la determinación de la responsabilidad disciplinaria.
Para determinar la responsabilidad disciplinaria en la órbita de la Administración Pública Nacional el órgano de investigación sustancia audiencias presenciales durante el sumario o información sumaria.
En efecto, el RIA(2) habilitó al Instructor Sumariante(3) para que impulse y conduzca el trámite del procedimiento.
Así a través de los medios probatorios alcanza la verdad material respecto a la materialidad del hecho sujeto a investigación.
Ciertamente el Decreto Nº 467/99 consagra el deber jurídico del abogado del Estado de fijar y dirigir las audiencias de prueba(4).
Este letrado de planta permanente(5) de la Oficina de Sumarios recibe personalmente la declaración del denunciante(6), perito(7), testigo(8), imputado(9) y sumariado(10).
En primer lugar, cuando el funcionario recibe una denuncia(11) y promueve un sumario o información sumaria en esa jurisdicción, el Instructor citará al denunciante para su ratificación o ampliación(12).
En segundo lugar, cuando se fijan puntos de pericia(13) en el desarrollo del procedimiento, el Instructor designará a un perito(14) para que los examine y confeccione un informe escrito y fundado(15).
En tercer lugar, cuando se requiere un esclarecimiento del hecho que motivó el sumario o la información sumaria, el Sumariante citará al testigo(16) para ser interrogado sobre sus circunstancias bajo juramento de decir verdad(17).
En cuarto lugar, cuando la autoría de un hecho sólo ofrece un grado de sospecha, el Sumariante citará al agente implicado en carácter de mero imputado y quedará desvinculado como parte en el sumario(18).
En este caso, podrá ser asistido por un letrado.
En quinto lugar, cuando la autoría de un hecho ofrece un grado de convicción suficiente, el Sumariante citará al agente presuntamente responsable de la irregularidad en carácter de sumariado y quedará vinculado como parte en el sumario(19).
En este caso, podrá ser asistido por un letrado.
Como podemos apreciar la regla de la presencialidad de las audiencias durante el desarrollo de una investigación administrativa obedece a la inmediación y cercanía con el hecho principal que el Instructor investiga y la necesidad de su constatación para definir la responsabilidad disciplinaria del agente público.
La observancia de las formas esenciales exigidas por el Decreto Nº 467/99 para las declaraciones del denunciante, testigo, imputado, sumariado y perito configuran un deber para el órgano de investigación.
2.
2.
- Distanciamiento Social, Preventivo y Obligatorio:
una medida sanitaria que impide el traslado del Sumariante para sustanciar la investigación fuera de la Oficina de Sumarios.
El Poder Ejecutivo Nacional ordenó el DISPO y ponderó como parámetros idóneos a la capacidad de sistema de salud, a los distritos con trasmisión comunitaria y tasa de contagios(20) para su procedencia.
Esta medida sanitaria fue prorrogada sucesivamente por los Decretos, 714/20, 754/20, 792/20, 814/20, 875/20, 956/20, 1033/20, 67/21, 125/21, 168/21 y 235/21 respectivamente.
Debido a esta medida sanitaria dictada en la emergencia pública(21) la presencialidad del Instructor en las audiencias reguladas por el Decreto Nº 467/99 quedó condicionada a una movilidad variable y diversa en el territorio nacional cuyo caso concreto dependerá de la actividad, distrito y categoría especifica de la autoridad sanitaria(22).
De hecho, esta circulación limitada no sólo afectaría el derecho a la salud, debido proceso y la tutela administrativa efectiva sino que impide severamente una actividad sumarial inmediata y directa en la Administración Pública Descentralizada.
En primer lugar, adquiere relevancia la tutela del derecho a la salud desde el momento que el propio Estado dispensó a los agentes del deber de asistencia a su lugar de trabajo.
En efecto, el Poder Ejecutivo Nacional habilitó a los trabajadores y trabajadoras del Sector Público a la prestación prioritaria de servicios a través del trabajo remoto(23) desde su domicilio de residencia y con instrucciones de la autoridad jerárquica(24).
En segundo lugar, la afectación del debido proceso derivaría de la omisión de las formas esenciales de las audiencias exigidas por el Reglamento de Investigaciones.
Debido al Aislamiento Social, Preventivo y Obligatorio (APSO)(25) el Poder Ejecutivo Nacional suspendió el curso de los plazos de los procedimientos especiales(26) para asegurar la tutela de los derechos de los interesados.
Estos fueron reanudados a partir del 30 de noviembre de 2020 cuya operatividad se encuentra supeditada a la adopción de medidas de salubridad adecuadas(27).
En este contexto, la Procuración del Tesoro de la Nación (PTN) recordó la obligatoriedad del abogado del Estado de dar pleno cumplimiento a las disposiciones del procedimiento disciplinario(28).
En tercer lugar, el Alto Órgano Asesor advirtió que la audiencia que se recibe de la persona humana afectada a la investigación sumarial debe asegurar la tutela administrativa efectiva(29).
Recordemos esta garantía aparece cuando el Comité Federal de Radiodifusión (COMFER) exigió el desistimiento a los oferentes y limitó la presentación de recursos administrativos y judiciales contra las disposiciones reglamentarias y legales que rigen esa licitación pública.
En esa oportunidad el Tribunal Cimero confirmó en "Astorga Bracht"(30) su inconstitucionalidad toda vez que se vulneró la tutela administrativa efectiva en el desarrollo de ese procedimiento de selección de contratista estatal.
Esa disposición reglamentaria analizada en ese precedente no sólo se oponía a la Constitución Nacional(31) sino especialmente a los instrumentos de protección de derechos humanos(32) con jerarquía constitucional(33).
Como podemos apreciar la circulación limitada de personas impide que el Instructor se traslade fuera de la Oficina de Sumarios y reciba las audiencias de modo presencial.
Es imprescindible proteger a la salud en la emergencia pública y armonizar la medida sanitaria con el debido proceso y tutela administrativa efectiva durante la sustanciación del sumario.
2.
3.
- Descentralización administrativa:
una técnica que asigna competencia específica en una persona jurídica pública con autarquía y autonomía.
Para la asignación de una competencia específica dentro de la organización del Estado Nacional el Congreso crea una persona jurídica que jerarquiza y ordena el ejercicio de la función administrativa.
Por un lado, la Dirección Nacional de Migraciones es un organismo descentralizado bajo la órbita del Ministerio del Interior con delegaciones, oficinas migratorias y pasos fronterizos distribuidos a lo largo del territorio nacional.
También el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) que depende del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca.
Por el otro, tanto las Delegaciones como las Agencias Territoriales del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social forman parte de la Administración Pública centralizada(34).
Tanto la estructura como funciones de estos organismos constituyen el fundamento para la implementación de las audiencias a distancia en el procedimiento sumarial.
Así aparece la cuestión que indaga acerca de cómo el Estado Nacional distribuye la competencia especifica cuando la estructura del nuevo ente descentralizado corresponde a una persona jurídica pública.
Este interrogante adquiere relevancia desde el momento en que el legislador proyectó el fenómeno de descentralización del Estado a personas jurídicas privadas con derechos y obligaciones diferenciadas(35).
Esa descentralización con fines empresariales convive con otra que apunta al reparto de competencias de la Constitución en las provincias(36), municipios(37) y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires(38) (39).
Su respuesta exige que nos detengamos en algunos aspectos:
a) Personalidad del Estado, b) Recursos, c) Patrimonio, d) Facultades de administración, e) Órgano competente para su creación, f) Control público y g) régimen jurídico aplicable.
Una característica apunta a la personalidad jurídica del Estado.
El legislador crea un nuevo sujeto de derecho dotado de persona jurídica propia(40) con funcionamiento separado de la Administración Centralizada.
Asimismo otra característica se vincula a la fuente de financiamiento.
Cada ente descentralizado posee una asignación específica de fondos públicos que sustenta el desarrollo de su actividad.
También otro rasgo que caracteriza a la entidad descentralizada tiene que ver con la composición de su patrimonio.
Los bienes y recursos que lo componen pertenecen al dominio público del Estado.
Más allá que el ente posee persona jurídica propia, asignación específica de recursos y sus bienes pertenezcan al dominio público, existe una que se anuda al concepto de autarquía.
Esta persona jurídica estatal posee la capacidad de administrar sus propios recursos y adoptar sus respectivas decisiones de índole económica y financiera.
En cuanto a la autoridad competente para su creación únicamente el Congreso se encuentra habilitado y ese ente creado a través de una ley en sentido formal.
Desde esta perspectiva de la ley aplicable, la persona jurídica pública se rige por las normas y principios de derecho público.
Ello así en cuanto a su reconocimiento, comienzo, capacidad, funcionamiento, organización y fin de su existencia(41).
La Administración centralizada ejerce un control de tutela respecto de la legimitidad de los actos emanados del ente descentralizado a través de dos herramientas:
el recurso de alzada y la intervención administrativa.
Por un lado, el recurso de alzada procede contra todo acto definitivo o equiparable emanado de la máxima autoridad del ente descentralizado para que se lo modifique o sustituya por razones de legitimidad(42).
Por el otro, una de facultades del Superior que deriva del principio de jerarquía consiste en la intervención de los órganos directivos de los entes descentralizados(43).
La última característica del fenómeno de descentralización administrativa se anuda al concepto de autonomía normativa.
En este sentido, el ente goza de la capacidad de dictar sus propias normas dentro de su finalidad específica que justificó su creación.
Como podemos apreciar la descentralización administrativa asigna competencia específica a un órgano autárquico y autónomo con persona jurídica propia distinta del Estado.
2.
4.
- Audiencias a distancia:
una herramienta excepcional que protege el derecho a la salud de la persona humana garantizando su defensa en sede administrativa.
Desde esa capacidad de dictar sus propias normas que ofrece la descentralización administrativa ocupan actualmente centralidad las recientes disposiciones adoptadas tanto para la Dirección Nacional de Migraciones(44) como para el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social para sus delegaciones y Agencias Regionales(45).
Así aparece la cuestión que indaga acerca de cómo compatibilizamos el estado sanitario actual el DISPO con el procedimiento sumarial especialmente en aquellas entidades descentralizadas del Sector Público Nacional.
Con el objetivo de garantizar el debido proceso y el derecho de defensa se diseñó un procedimiento de audiencias cuya modalidad a distancia se realiza por videoconferencia.
Tanto la Dirección Nacional de Migraciones(46) como el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación(47) implementaron esta nueva herramienta.
El impedimento de la comparecencia del declarante(48) o el traslado del Instructor configura la excepcionalidad(49) requerida para justificar el apartamiento de la regla de la presencialidad.
El procedimiento ofrece cuatro etapas secuenciadas:
primera fase que dispone la fijación de la audiencia, segunda fase que designa al funcionario coadyudante, tercera fase que registra el desarrollo de la medida y cuarta fase se formaliza la vinculación al expediente digital.
Bajo este diseño normativo, la primera etapa comienza cuando el Instructor Sumariante dispone la audiencia en el trámite de un sumario o información sumaria ajustándose a los requisitos exigidos por del Decreto Nº 467/99(50).
La providencia que la ordena en una repartición fuera de la Oficina de Sumarios expresará las razones que justifican su uso.
Asimismo se realizará un análisis de factibilidad por la autoridad informática de la jurisdicción(51).
Ante una situación fortuita que impida la continuidad de la audiencia por videoconferencia el Instructor Sumariante podrá reprogramarla(52).
La segunda etapa continúa cuando se designa a un funcionario coadyudante que registrará la comparecencia y constatará la identidad del declarante.
Procurará la regularidad del procedimiento con la debida discreción y reserva que exige el acto(53).
Emitida la providencia que justifica la audiencia virtual y designado el funcionario coadyudante, pasamos a la tercera etapa que se identifica con la registración de la audiencia(54).
En esta instancia se registrarán los siguientes aspectos relevantes:
a) Fecha y lugar de la audiencia, b) Identidad del compareciente, c) Identidad y calidad de las personas que están presentes en la audiencia, d) prestaciones de juramento, e) Condiciones técnicas y f) Toda otra circunstancia que se considere importante.
Finalmente en la cuarta etapa, una vez finalizada la audiencia, el Instructor remitirá el documento para su lectura, ratificación y rubrica oportuna(55).
Luego se procederá a la vinculación al expediente digital por la Gestión de Documentación Electrónica(56).
III.
- CONCLUSIONES.
El Reglamento de Investigaciones Administrativas consagró la presencialidad para las audiencias de testigos, sumariados, imputados y denunciantes.
Las formalidades de cada medio de prueba se mantienen vigentes para el órgano de investigación.
La emergencia pública en materia sanitaria flexibilizó esta regla del Decreto Nº 467/99 y permitió las audiencias a distancia por videoconferencias en las entidades descentralizadas del Sector Público Nacional.
El Distanciamiento Social, Preventivo y Obligatorio redujo la movilidad de las personas a los distritos cuyos parámetros son compatibles con los estándares fijados por la autoridad sanitaria.
La tutela de la salud impide que la persona humana se desplace y comparezca a las audiencias en las investigaciones sumariales en aquellos territorios donde existe riesgo cierto de propagación del virus.
El grado de restricción de la medida sanitaria se analizará en cada caso concreto y dependerá de la diversidad de condiciones de movilidad en el territorio nacional.
Como respuesta a este contexto se diseñó un procedimiento de audiencias a distancia cuyo uso justificado y excepcional se apoya en la factibilidad tecnológica de la Delegación y la asistencia remota de un funcionario coadyudante.
Notas al pie:
1) Leandro Salgan Ruiz, Abogado (UBA).
Especialista en Derecho Procesal y Defensa del Estado (ECAE), Contratos Administrativos (ECAE) y Abogacía del Estado (ECAE).
Magister en Derecho Administrativo (U.
AUSTRAL).
Magister en Abogacía del Estado (UNITREF).
Profesor de Ciencias Jurídicas (USAL) con Diplomado en Docencia Superior Universitaria (UCASAL).
Docente Investigador (UBA) y del Seminario Permanente de Derechos Sociales, Económicos, Culturales y Ambientales (ECAE).
2)Ver Dto.
467/99.
3)Ver el Anexo I art.
10 Dto.
467/99.
4)Ver inc.
c) art.
10 Dto.
467/99.
5)Ver art.
6° Dto.
467/99.
6)Ver art.
33 Dto.
467/99.
7)Ver art.
95 Dto.
467/99.
8)Ver art.
75 Dto.
467/99.
9)Ver art.
61 Dto.
467/99.
10)Ver art.
62 Dto.
467/99.
11)Ver art.
32 Dto.
467/99.
12)Ver art.
33 Dto.
467/99.
13)Ver art.
95 Dto.
467/99.
14)Ver art.
96 Dto.
467/99.
15)Ver art.
102 Dto.
467/99.
16)Ver arts.
75 y 76 Dto.
467/99.
17)Ver art.
82 Dto.
467/99.
18)Ver art.
62 Dto.
467/99.
19)Ver art.
61 Dto.
467/99.
20)Ver Dto.
677/2020.
21)Ver Dto.
167/21.
22)Ver Dictamen PTN IF-2020-89761909-APN-PTN del 22 de diciembre de 2020.
23)Ver Decisión administrativa Nº 1/21.
24)Ver Dtos.
Nº 125/21 y Nº 168/21.
25)Ver Dto.
Nº 297/20 y sus prorrogas.
26)Ver Dto.
Nº 280/20 y sus prorrogas.
27)Ver art.
3º Dto.
Nº 876/20.
28)Ver Dictamen PTN IF-2020-54206633-APN-PTN del 18 de agosto de 2020.
29)Ver Dictamen PTN IF-2020-89761909-APN-PTN del 22 de diciembre de 2020.
30)Cfr.
CSJN; Fallos 327:
4185 (2004); Considerandos 6º y 7º.
31)Ver art.
18 CN.
32)Ver Declaración Universal de Derechos Humanos (arts.
8º y 10), Convención Americana de Derechos Humanos (Arts.
8º y 25), Declaración Americana de los Derechos del Hombre y el Ciudadano (Arts.
XVIII y XXIV) y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (Arts.
2º inciso 3º apartado a y b y 14 inciso 1º).
33)Ver inc.
22 art.
75 CN.
34)Ver Decisión administrativa Nº 1662/20.
35)Ver art.
149 CCYCN.
36)Ver art.
5º CN.
37)Ver art.
123 CN.
38)Ver art.
129 CN.
39)Ver art.
1º CN.
40)Ver inc.
a) del art.
146 CCYCN.
41)Ver art.
147 CCYCN.
42)Ver arts.
94, 95, 96, 97 y 98 Dto.
894/17.
43)Ver art.
2º Dto.
894/17.
44)Ver Disposición Nº 3153/2020.
45)Ver Resolución Nº 162/2021.
46)Ver Disposición Nº 3153/2020.
47)Ver Resolución Nº 162/2021.
48)Ver inc.
a) del art.
2º Resolución Nº 162/2021.
49)Ver art.
1º Resolución Nº 162/2021.
50)Ver art.
4º Resolución Nº 162/2021.
51)Ver art.
3º Resolución Nº 162/2021.
52)Ver art.
11 Resolución Nº 162/2021.
53)Ver art.
5º Resolución Nº 162/2021.
54)Ver art.
6º Resolución Nº 162/2021.
55)Ver art.
8º Resolución Nº 162/2021.
56)Ver art.
9º Resolución Nº 162/2021.
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Fuente de Información
➥ Se conocieron las condenas por la sedición policial de diciembre de 2013
➥ Condenaron por abuso sexual agravado a quien decía tener poderes sobrenaturales para llevar a cabo su cometido
➥ Rechazaron el amparo para evitar espectáculos de jineteada y doma entendiendo que no representan crueldad equina
➥ El Jurado de Enjuiciamiento absolvió al juez cuya secretaria le había imputado acoso sexual